鋼鐵是支撐我國經濟發展的重要基礎產業。伴隨多年的高速增長，我國鋼鐵行業技術裝備水平顯著提升，極大地滿足了下游行業發展的需要。近些年，由于全球經濟增速連續下滑，國際經濟形勢不明朗，我國經濟增速也出現放緩，對鋼材需求和鋼材價格都帶來了嚴重沖擊，同時，我國鋼鐵行業多年來積累的產能過剩、區域布局和產業結構不合理、資源環境污染嚴重等一系列問題逐漸顯性化，且均未得到很好的解決，導致我國鋼鐵企業生產經營陷入困境。其中，產能過剩問題是當前鋼鐵行業發展過程中所面臨問題的集中表現，如何正確看待和分析造成鋼鐵行業產能過剩問題的深層次原因，發揮財政稅收手段化解過剩問題，關系到我國鋼鐵行業能否在未來幾年中，甚至更長一段時間內持續健康發展。

　　鋼鐵產能過剩問題的財稅政策因素分析

　　自1994年分稅制改革后，我國財稅體制改革進程一直較為緩慢，部分機制體制已無法跟上不斷變化的市場形勢，不能滿足鋼鐵行業發展的內在需求，甚至違背了鋼鐵行業自身發展的規律性，造成行業偏離正常發展軌跡，導致產能過剩矛盾突出。

　　一財政預算管理體系不科學、盲目投資、區域布局不合理，導致鋼鐵產業集中度低，產能過剩。首先，我國現行財政體制中存在財政預算管理體系不完善等弊端，財政預算缺乏有效的約束機制，財政收支信息披露不充分，預算資金分配不公開、不透明，從而導致地方政府傾向于選擇和支持對地方經濟發展、財政收入、解決就業有重大影響的產業進行投資。而鋼鐵行業則屬于典型的資金密集型、人員密集型產業，關聯帶動性強，各個地方政府均將鋼鐵行業作為地方重點支持和投資的重點領域，由此導致各地鋼鐵行業盲目擴張、重復投資、過度投資。其次，由于地方財政預算缺乏監督機制，在預算執行過程中調整隨意性大，且預算本身與國家年度發展計劃、中長期發展規劃銜接不夠，各地鋼鐵行業發展缺乏統一的規劃，造成鋼鐵行業總體布局日趨不合理，產業集中度不升反降。2012年，我國粗鋼產量前5家鋼企粗鋼產量合計為2．3億噸，占全國總產量的31．54%；粗鋼產量前10家鋼企產量合計為3．3億噸，占全國總產量的45．94%；分別比2011年前5家、前10家鋼企集中度指標低2．17%和3．26%。由此可見，我國現行財政預算體系扭曲了地方政府以及企業投資行為，造成鋼鐵領域的過度投資，同時缺乏規劃，最終形成了低集中度的過剩產能。

　　二財政支出方式不科學，支持重點不明確，鋼鐵有效消費需求刺激不足，導致鋼鐵低水平結構性產能過剩。當前，我國財政支出方式不合理性常常造成財政政策目標與產業發展方向不相匹配，在鋼鐵行業中，這種不匹配則表現為低水平結構性產能過剩。第一，財政支出方式引導性不強，鋼鐵下游涉及戰略性新興產業的有效需求刺激不足，造成鋼鐵行業供需結構失衡。當前我國財政支出引導方向仍是以擴張鋼鐵行業規模為主，政府投資傾向于提升滿足鋼鐵傳統下游行業需求的供給能力。隨著傳統鋼鐵下游行業如房地產、家電、造船等需求萎縮，加深了鋼鐵行業本身的供需矛盾。而財政支出政策卻忽視了戰略性新興產業對鋼鐵的潛在需求，沒有引導鋼鐵新增產能轉型升級，迎合迅速成長的戰略性新興產業，造成鋼鐵行業“有效產能不足，無效產能過剩”的低水平過剩。第二，財政支出方式不合理，是形成鋼鐵行業“低端無序、高端不足”低水平產品結構的重要原因。由于我國地方政府稅收返還和財政補貼主觀隨意性較大，誘發地方政府將注意力更多集中在對資源的投入和產能的擴張，缺乏引導企業提高自主創新能力的主動意識，且尚未設立支持鋼鐵企業轉型相關的專項基金，導致我國鋼鐵生產技術水平總體偏低，部分高檔關鍵品種鋼材如350km高速鐵路動車組車輪、高磁感低鐵損取向硅鋼仍需從國外進口，而以長線產品為主導的鋼鐵產品缺乏較強技術優勢。因此，財政支出方式的不科學、不合理造成我國產鋼品質受到技術制約，研發投入不足，研發能力不強的局面。

　　三資源稅環境稅改革滯后，鐵礦石等鋼鐵原材料價格失真，淘汰鋼鐵低效率落后產能缺乏法律依據。我國鋼鐵行業目前仍處在高資源消耗、高污染排放、低資源利用率粗放型發展階段，每生產一噸鋼所用的鐵礦石、焦炭、電力等資源遠遠高于發達國家，甚至高于世界平均水平。近年來，我國噸鋼消耗資源量遞增速度快于產能擴張速度的趨勢愈加突顯。由于我國稅制改革進程緩慢，資源稅征稅對象仍限制在油氣領域，且過低的資源稅稅率不能體現鋼鐵所用資源礦石、焦炭南∪斃裕造成鋼鐵原材料價格失真。同時，征收環境稅雖提上議程，卻遲遲未能出臺，使得淘汰鋼鐵行業落后產能仍主要是以行政手段為主，缺乏有力的法律依據。雖然國家連年出臺淘汰落后產能的政策文件，但在執行過程中，由于涉及地方政府和鋼鐵企業利益，使得淘汰工作步履維艱，效果欠佳。另外，我國鐵礦石對外依存度較高，大約60%以上從國外進口，且我國鋼鐵企業在國際談判中缺乏相應的談判地位，造成鋼鐵原材料進口價格高昂。如果不能盡快調整資源稅征收范圍和稅率，將征稅方式從“從量計征”轉為“從價計征”，以及開征環境稅，鋼鐵行業“兩高一低”的局面將難以改變，也無法抑制鋼鐵企業和地方政府對資源過度開采，低效率的落后產能還將以不同形式存在。

　　化解鋼鐵產能過剩問題的財稅政策建議

　　短期內，運用政府行政手段控制鋼鐵總量發展，推動淘汰落后產能有其必要性，但更重要的是要在長期內，解決鋼鐵行業發展的內生問題。發揮財稅政策的杠桿作用，有利于從根本上抑制鋼鐵產能過剩，確保鋼鐵行業持續健康發展，引領我國產業結構轉型升級。

　　一完善財政預算管理體系，規范政府投資行為，有效控制鋼鐵總量，整合一批產能，提高鋼鐵行業產業集中度。
一是強化財政預算管理監督機制，有效控制鋼鐵規模總量增長速度。建議建立“誰投資誰負責”的權責機制，加強對地方政府預算管理，提高財政資金使用透明度，包括預算外資金的使用情況，避免盲目投資、過度投資、違規投資等行為，有效控制全國范圍內的鋼鐵總量增長速度；二是進一步推進《預算法》修正工作，引導地方政府投資行為與國家產業總體布局相銜接。通過不斷完善《預算法》，加強國家宏觀調控力度，引導鋼鐵行業區域布局一盤棋，根據各地鋼鐵資源分布和特色，統一規劃各地鋼鐵行業發展，規范地方政府投資行為，防止重復建設所帶來的過剩產能；三是逐步實現財政預算硬約束，合理發揮政府與市誠力，加快提高鋼鐵行業集中度的步伐。財政預算硬約束的實現有利于鋼鐵企業在兼并重組過程中減少地方政府行政化推動的影子，更多地由市朝手段提高跨區域間、跨體制的鋼鐵企業減量重組、產能置換的效率。通過鋼鐵企業之間自由兼并重組實現由規模擴張向提高企業競爭力轉變，整合一批產能，最終實現提高鋼鐵行業集中度，控制產能總量。

　　二創新財政支持產業發展方式，引導鋼鐵企業促進產品結構升級，迎合潛在市場需求，消化一部分過剩產能。

　　化解鋼鐵行業產能過剩問題，需要形成財政支持產業發展的政策合力，創新財政支出方式，由政府為主導的單一財政支持轉為由市場為主導的綜合創新型財政激勵。第一，明確財政支持重點，加大鋼鐵生產工藝更新和技術創新力度。通過貸款貼息、投資補助、以獎代補等多種方式對鋼鐵企業生產新型節能設備投資，關鍵性、共性和前瞻性節能技術開發提供財政支持，引導給鋼鐵企業技術創新，將一部分產能轉為落后產能進行淘汰掉。第二，強化財政支出方式的導向性作用，引導鋼鐵企業尋找市嘲藍�！�。以當前戰略性新興產業大發展為契機，設立有針對性的鋼鐵產品結構升級專項基金，建立并完善鋼鐵產品的質量認證體系，鼓勵鋼鐵企業加大對高附加值產品的生產，走產品差異化路線，以滿足航空裝備業、軌道交通裝備業、智能制造裝備業、海洋工程裝備業、新能源汽車對特殊鋼材的潛在需求，消化一部分過剩產能。第三，設立鋼鐵產業投資基金，通過市場運作機制，推動鋼鐵行業轉型升級，化解過剩產能。由中央財政投入初始資金設立鋼鐵產業投資基金，同時要求地方政府在地方預算中安排相應的配套資金，鼓勵社會資金進入鋼鐵領域，推動鋼鐵行業整體轉型升級，同時，構建以財政補貼方式為主轉為以市鋤制為主的退出機制，為過剩產能退出市場時提供資金支持。

　　三加快推進資源稅改革步伐，開征環境稅，加快淘汰落后產能步伐。

　　一是擴大資源稅征收范圍，調整計征方式，真實反映鋼鐵原材料的稀缺性。在將資源稅從價計征范圍擴大到鐵礦石、煤炭等不可再生資源的基礎上，設定較高的鐵礦石等資源稅率，倒逼資源使用效率低的鋼鐵企業淘汰落后產能或退出市場，也將加速鋼鐵原材料企業的轉型發展。通過資源稅改革，還原鋼鐵原材料市場價格的真實性，同時，通過規范國內鐵礦石開采行為，提高國內鐵礦石開采量，增強我國鋼鐵企業在國際鐵礦石市場的談判力。二是加快開征環境稅步伐，以環保標準推進淘汰落后產能的工作。盡快開征環境稅，建立鋼鐵產能綠色認證體系，將環境污染嚴重的鋼鐵低端產品納入征稅范圍，從根本上將落后產能所造成的環境污染外部成本轉為鋼鐵企業自身承擔。以噸鋼排放二氧化硫和固體廢棄物排放量為依據，確定環境稅的稅率與等級，同時，明確環境稅征稅主體，調動地方政府淘汰地方鋼鐵落后產能的積極性。通過環境稅的開征，迫使鋼鐵企業朝低碳的“綠色鋼鐵”方向發展，加快淘汰消耗大、效率低、污染嚴重的工業裝備和落后的生產能力。