相比半年前的一審稿，全國人大常委會會議昨日審議的預(yù)算法修正案草案二審稿(下稱“二審草案”)體現(xiàn)了“一進一退”。

“進”是應(yīng)各界要求，加大了預(yù)算公開的力度；“退”則是基于金融風(fēng)險的考慮，重申現(xiàn)行預(yù)算法中“地方政府不得自行發(fā)債”的規(guī)定。

二審草案還明確提出政府的全部收支納入預(yù)算監(jiān)督，建立包括公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算“四本預(yù)算”在內(nèi)的復(fù)式預(yù)算體系，并規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級均設(shè)立預(yù)算。

中國財稅法學(xué)研究會會長、北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心主任劉劍文昨日接受《第一財經(jīng)日報(微博)》采訪時表示，預(yù)算改革是一個漸進的過程，要以時間來換空間，預(yù)算法的修改尋求的是理想和現(xiàn)實之間的平衡，條文設(shè)計反映出了中國現(xiàn)狀并保持了適當?shù)那罢靶浴?/p>

然而，不可否認，二審草案同輿論的某些期望仍有不小距離。作為一部事關(guān)納稅人權(quán)利的重要法律，預(yù)算法的此番修訂，無論在立法程序的公開性，還是在對政府花錢的約束等方面，都似還存在改進空間。

明確“四本預(yù)算”

昨日提交十一屆全國人大常委會第二十七次會議審議的二審草案增加了一條規(guī)定，經(jīng)本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務(wù)委員會批準的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整和決算，應(yīng)當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內(nèi)容除外。

二審草案同時規(guī)定，各級政府財政部門負責(zé)本級政府總預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算的公開。各部門負責(zé)本部門預(yù)算、決算的公開。預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算公開的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定。

劉劍文表示，預(yù)算法修訂的核心就是制度化地推進預(yù)算公開，要將政府的收入置于陽光之下。同一審稿的原則性規(guī)定相比，二審草案對于預(yù)算公開也做了較為細致的規(guī)定，比如要求報送人大審查或是批準的預(yù)算草案中重點支出至少要編制到項，各級政府的預(yù)算調(diào)整也必須公開等等。

近年來，我國不斷增加預(yù)算透明度，各級政府部門的預(yù)決算都在逐步公開。2010年我國首次推進部門預(yù)算公開。今年以來，98個中央部門幾乎都公開了部門預(yù)算。但由于預(yù)算表均是按照功能分類，公眾常常覺得無法看懂。

針對這一問題，二審草案還增加了公共預(yù)算支出經(jīng)濟分類的具體規(guī)定，使財政資金的去向一目了然。

除了透明度外，二審草案在預(yù)算的完整性上也有所進展。

二審草案明確規(guī)定，預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。各級政府的全部收入和支出都應(yīng)當納入預(yù)算。

劉劍文表示，新增這一內(nèi)容是二審草案的亮點之一，預(yù)算外收入納入預(yù)算將增強政府預(yù)算的完整性。

目前，中國政府收入中，除了超過10萬億的公共財政收入之外，政府性基金預(yù)算等收入也近4萬億，還有一些地方存在“小金庫”和“亂收費”資金，這么龐大的資金管理上存在監(jiān)管漏洞，政府性收支存在一定的隨意性，因此各界希望此次修訂預(yù)算法能在強化預(yù)算監(jiān)管上有所突破。

與此相配套，二審草案新增第4條明確：“預(yù)算分為公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算。公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算應(yīng)當保持完整、獨立，同時保持各類預(yù)算間相互銜接。”

財政部財科所所長賈康指出，草案明確提出我國的預(yù)算是一個包括“四本預(yù)算”在內(nèi)的復(fù)式預(yù)算體系，強調(diào)了預(yù)算編制的統(tǒng)一性和完整性。

中國從2011年1月1日起全面取消預(yù)算外資金，據(jù)初步統(tǒng)計，去年中央約60億元、地方約2500億元原來按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理。

此外，二審草案還對增強預(yù)算編制的科學(xué)性作出規(guī)定：強調(diào)“預(yù)算收入的編制應(yīng)當與經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應(yīng)，不得隱瞞、少列政府收入，不得將上年的非正常收入作為編制預(yù)算收入的依據(jù)”。

地方自行發(fā)債重關(guān)閘

此次二審草案備受關(guān)注的另一個焦點是，重申了現(xiàn)行預(yù)算法關(guān)于“地方政府不得自行發(fā)債”的規(guī)定。

現(xiàn)行預(yù)算法第28條規(guī)定，地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。

去年該草案一審時，一審稿第33條曾刪去地方政府不得發(fā)行地方政府債券的相關(guān)表述，改為地方政府不得以任何方式舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)保，對地方政府性債務(wù)的約束更為嚴格；并新增一款規(guī)定：國務(wù)院對地方債務(wù)實行限額管理，國務(wù)院確定的地方債務(wù)的限額經(jīng)全國人大批準。

二審草案則刪除了上述新增條款，并恢復(fù)了地方政府不得發(fā)行地方政府債券的表述。

關(guān)于一審稿中國務(wù)院對地方政府債務(wù)實行“限額管理”的規(guī)定，中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文認為，這一條款相當于賦予了國務(wù)院空白授權(quán)，由國務(wù)院決定地方是否發(fā)債以及發(fā)多少，地方政府在自行發(fā)債上并沒有獲得更大發(fā)言權(quán)。

而回歸現(xiàn)行法律條款一定程度上是出于對地方發(fā)債風(fēng)險的憂慮。

全國人大法律委員會副主任委員洪虎在會上表示，一些常委委員、部門和專家提出，近些年地方政府債務(wù)急劇上升達10萬多億元，帶來的問題和潛在的風(fēng)險必須引起高度重視。

中國審計署審計結(jié)果顯示，截至2010年底，中國地方政府性債務(wù)余額為10.7萬億元。地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)率為52.25%，加上地方政府負有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45%。2012年和2013年將是中國地方債務(wù)到期的高峰，兩年到期額度合計超過3萬億元。今年早些時候，部分地方政府債務(wù)獲批展期。

在劉劍文看來，中國不放行地方自行發(fā)債的另一個重要原因是配套制度不健全，比如地方政府破產(chǎn)制度，財政緊急狀態(tài)制度都沒有建立。

法律委員會經(jīng)研究認為，地方應(yīng)嚴格遵循編制預(yù)算不列赤字的原則，對地方債務(wù)應(yīng)從嚴規(guī)范。劉劍文認為，從長遠性來看，允許地方政府發(fā)債有其合理性，但當前歐債危機持續(xù)蔓延的情況下，考慮到地方自行發(fā)債是對現(xiàn)行預(yù)算和財政體制的重大突破，因此必須持更加謹慎的態(tài)度，全國人大重申這一規(guī)定傳遞出中國準備從嚴規(guī)范地方債務(wù)、防范金融風(fēng)險的重要信號。

劉劍文表示，預(yù)算法不僅要嚴格限制地方政府發(fā)行債券，還應(yīng)該在地方債務(wù)方面做出更加嚴格的規(guī)定，凡涉及到地方債務(wù)融資行為的都應(yīng)有法律規(guī)定和經(jīng)國務(wù)院的批準。

也有專家對這種“退回現(xiàn)行條款”持保留意見，如賈康昨日在其新浪微博上評論稱：“我看退回老法表述沒有體現(xiàn)立法應(yīng)規(guī)范與服務(wù)現(xiàn)實的實質(zhì)要求，地方債‘開前門’登堂入室陽光融資勢在必行，這樣才有利于消解天文數(shù)字隱性債的發(fā)生機制和有效防范風(fēng)險。”

不過，在施正文看來，無論是現(xiàn)行預(yù)算法還是一審稿和二審草案，實際上都沒有對地方發(fā)債有實質(zhì)性的放松，一審稿對地方債雖然有“限額管理”的條款，但等于將地方政府發(fā)債的“生殺權(quán)”交由國務(wù)院，地方政府從來都沒有自主權(quán)。

施正文也表示，發(fā)行地方債券并不是緩解地方財政壓力的解決之道，每年兩三千億的額度不過是杯水車薪，根本途徑還要重新劃分中央和地方事權(quán)和財權(quán)，完善轉(zhuǎn)移支付制度，但這兩項改革在目前的預(yù)算法草案中還只是一種原則性的規(guī)定，尚未有根本性突破。