臨近2012年年末，呼喚多年的集體土地征收制度改革終于邁出一步，未來失地農民有望提高在土地增值收益中的分配比例。

國務院總理溫家寶28日主持召開國務院常務會議，聽取農業和農村工作匯報，討論通過《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》。

國務院發展研究中心研究員劉守英對《第一財經日報》評論稱，作為“十八大”之后的第一次國務院常務會議就討論農業和農村問題，表明了政府對“三農”工作的重視。

補償標準趕不上地價上漲

除了重點討論農民經營體制改革外，此次會議也多次涉及農民土地議題。

會議指出，在工業化、城鎮化加快的情況下，占地過多過快問題日益突出，不僅影響農村穩定，而且威脅糧食安全，必須推進改革、健全法制，嚴格約束占用耕地。

而會議討論通過的《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》對農民集體所有土地征收補償制度作了修改，并且決定將草案提請全國人大常委會審議。

對于土地征收制度，近年來中央已多次表態要進行修改。2008年召開的中國共產黨十七屆三中全會就要求，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍。而“十八大”報告也明確提出，要改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。

在我國現行土地制度中，土地征收環節近年來成為矛盾高發區，主要原因在于集體土地被征收為國有土地后，往往能為征地一方帶來很大的增值收益，而被征地一方所獲得的補償相對較少。

依照我國現行征地補償辦法，對失地農民的補償包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費以及當地政府以國有土地有償使用收入所做的補貼，總和最高不超過具體地塊平均畝產的30倍。但因農地產值相對不高，導致補償費用偏低，而且相鄰地塊的征地補償往往因用途不同而相差很大。

宅基地的補償則沒有明確的統一標準，在實踐中，有些地方按附著物補償，而有些地方則單獨補償。以本報記者了解到的東部沿海某縣情況為例，該縣建一個影視拍攝基地，農民被征的耕地，按現有法規，每畝僅獲數萬元補償；而建一個市政工程征用了一個村幾乎所有農民的宅基地，則每戶農民都獲得了幾套房屋作為補償。

昨日接受本報采訪時，農業部農村經濟研究中心研究員廖洪樂表示，目前土地增值收益分配中政府占有份額偏高，作為土地所有者的集體和農民占有份額偏低。集體和農民土地增值收益分配比例不斷降低，直接原因在于征地補償標準提高幅度遠跟不上地價上漲幅度。

“比如，1995~2005年間，全國土地出讓價格平均上漲了3.6倍，而征地補償標準只提高了0.5倍。如果與政府商業用地出讓收入相比，集體和農民在土地增值收益分配中的比例會更低。”廖洪樂稱。

去年的12月27日，中央農村工作會議召開。正是在這次會議上，國務院總理溫家寶提出，應該看到，我國經濟發展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農民土地財產權利降低工業化、城鎮化成本，有必要也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。

隨后的2012年全國兩會上，溫家寶進一步明確；在其任職的最后一年，政府將做幾件困難的事情，其中第二件事情，就是要制定并出臺農村集體土地征收補償條例，真正保障農民承包地的財產權。

分步市場化？

雖然此次國務院常務會議并未公開集體土地征收補償制度修改的具體內容，不過，此前從政界和學界透露出來的信號均顯示，征地制度改革將主要側重兩個方向，一是提高征地補償，二是縮小征地范圍。

廖洪樂表示，改革集體土地征收制度，肯定要實現的目標之一應該是提高征地補償標準，而縮小征地范圍則是十七屆三中全會上就做了明確的規定。

就土地增值收益分配改革問題，廖洪樂曾提出過兩種模式，一是仍然采用目前政府主導模式。政府壟斷城市建設用地市場，農民集體土地轉為城市建設用地仍然須先征收為國有。與此同時，政府提高補償標準。

第二種模式，則是由市場來主導。政府允許農村集體土地進入城市建設用地一級市場，集體和農民獲得土地出讓金或租金，政府以向集體和農民收取相關稅收的方式參與土地增值收益分配。

至于未來具體會怎么修改，廖洪樂表示目前還不好判斷。“是分幾步走，還是一步到位？現在看來分幾步走的可能性更大些。”