一部規劃，改變的可能是資源型城市數十年形成的利益分配機制。

    近日，國家發展改革委、國土資源部、財政部組織召開了《全國資源型城市可持續發展規劃(2013~2020年)》(以下簡稱《規劃》)專家論證會，專家組一致同意《規劃》通過論證。

    參與此《規劃》編制的有關專家表示，該《規劃》解決的核心問題在于中央和地方政府、資源開發企業以及地方民眾三方的利益分配關系將被重新理順，政府拿大頭、企業拿中頭、地方民眾小頭都拿不到的格局將被改變。

    國家發展改革委東北振興司司長周建平接受《中國經營報(博客,微博)》記者專訪時也表示，將根據國家整體發展需要，解決過去財稅體制利益分配不合理的問題，比如收取資源稅、改革對煤炭的不合理收費、建立生態補償基金等等。

    三個亮點

    在《規劃》專家論證會上，國家發展改革委副主任杜鷹強調，《全國資源型城市可持續發展規劃》是資源型城市領域的第一個專門規劃，長期以來，由于許多資源型城市發展初期過度強調資源產出，忽視民生改善、生態環境保護與配套設施建設，導致當前可持續發展面臨一系列問題，因此規劃編制還要充分考慮資源型城市的特殊性，著眼于可持續發展面臨的突出問題，進一步提高規劃的針對性和可行性。

    中國科學院地理研究所主任張文忠此前接受記者采訪時表示，資源型城市發展的制約因素：一是發展能力不強；二是生態和環境壓力大；三是社會民生問題多。

    杜鷹同時指出，目前的《規劃》有3個亮點值得肯定：一是資源型城市的范圍界定合理；二是提出了分類指導、差異發展的原則；三是強調了體制機制的重要性。

    參與《規劃》編制的國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究室主任劉勇對記者表示，資源型城市之所以出現目前的問題，歸根到底還是原有的體制機制存在問題，《規劃》對建立和完善可持續發展長效機制做了重點關注。

    據介紹，《規劃》根據我國資源型城市的基本特征，科學界定了資源型城市的范圍，并依據城市資源保障能力和可持續發展能力兩類指標將全國資源型城市劃分為“成長型、成熟型、衰退型、再生型”四種類型。

    目前我國共有煤炭、森工、有色金屬、石油等各類資源型城市，有統計顯示，從“一五”時期到現在，全國資源型城市共400多座，資源完全枯竭100多座，即將資源枯竭的有100多座，現在處于中年期正在開采的約有200多座。

    與此同時，《規劃》把破解制約資源型城市可持續發展的體制性、機制性矛盾作為重要著力點，提出了“開發秩序約束、產品價格形成、資源開發補償、利益分配共享、接續替代產業扶持”五個有利于資源型城市可持續發展的長效機制。

    對于這五個長效機制，劉勇表示，開發秩序約束首先就是要求可持續地開采，不能涸澤而漁野蠻開采，要保護生態環境、高標準地開采。

    “我們很多礦區都是一片荒涼，資源開發企業不管配套設施，也不管環境生態，開發完賺了錢可能就走了，留下的是爛攤子。”劉勇認為，產品價格的形成要把環境、基礎建設等成本都涵蓋進去，定價要合理。

    “兩個基金”

    對于資源型城市的補償，實際上國家早已開始動作。

    經過層層篩選，2008年、2009年、2011年，國家分三批確定了69個資源枯竭型城市(縣、區)。為支持資源枯竭城市轉型，國家發改委設立了資源型城市吸納就業、資源綜合利用、發展接續替代產業和多元化產業體系培育中央預算內投資專項，中央財政給予69座城市財力性轉移支付資金支持。

    “這種補償是一種還債，開采時的利益分配沒有安排好。資源枯竭出現一系列問題，國家必須承擔這個責任。”劉勇表示。

    劉勇認為，69個資源枯竭型城市獲得了不少國家和省級層面的資金支持，但這些支持基本停留在“一事一議”或“一事一補”上，不具有穩定性、可預見性和連續性，沒有形成規范化、制度化的運行機制，不能從根本上解決問題，也不能使經濟轉型和可持續性向縱深發展。

    “通過論證的《規劃》中提到的五個長效機制中，資源開發補償和繼續替代產業扶持，實際上涉及兩個基金，強調兩個基金的作用，把基金留給地方，以備未來發展。”劉勇告訴記者。

    兩個基金：一個是“生態環境補償基金”；另一個是“產業后續發展基金”。

    劉勇解釋，隨著資源型城市問題凸顯，研究對策解決當前問題，大的方向上形成兩個意見：第一個就是以后資源型城市要未雨綢繆，資源型城市要在開始資源開發的時候就要收資源稅，要通過資源稅留下來一塊，作為生態環境補償基金，以彌補環境和生態損失。第二個就是建立產業后續發展基金，對資源開采企業要征產業后續發展基金，以解決資源枯竭后的發展問題。

    實際上，早在2007年“兩金”的概念便已經形成，并寫進《國務院關于資源型城市轉型的若干意見》(下稱《意見》)當中，提出“資源型城市或地區建立環境補償和政治資金以及產業轉型的項目建設資金”。

    對于兩個基金，《意見》只是提出，并沒有要求必須建立。但兩年后就提出了硬性要求。2009年，國家在《意見》的基礎上增加了一些內容，明確要求成立兩個基金。

    “但從執行的過程來看，其效果實際上并不理想。”劉勇表示，主要原因是，如果是剛剛開始開發或者處于開發旺盛期的企業，提取這兩種基金還可以做到，但現在問題突出的都是資源接近枯竭的老舊礦區，資金來源沒著落，“當然也想過別的辦法，比如把企業原來交的稅給補回來，但最終結果還是不太理想。”劉勇表示。

    重構分配關系

    應該注意的是，通過專家論證的《規劃》，其落點絕不僅僅是兩個基金，更重要的是利益的共享，而這個“共享”將是對以往分配秩序的一種顛覆。

    “現在看來，兩個基金還是就事論事，沒有把資源開采的分配關系理順。”劉勇表示，《規劃》是要從根本上解決資源開發、老工業基地或者是資源枯竭城市轉型中存在問題的辦法。

    一般說來，涉及資源開采的利益方有三方，政府(包括中央和地方)、資源開發企業以及地方民眾。而三方的利益如何分配，是資源開采的核心問題。

    據介紹，按照市場經濟規律，利益分配的順序是當地民眾-資源開采企業-政府。首先需要保證的是當地民眾利益，包括礦產所有者；其次是企業利益，企業開采資源需要付出代價和成本；最后才是政府。

    “如果是這樣順序，就不會留下太多的問題。”劉勇表示，“但我們恰恰是這個順序倒過來了。政府-資源開采企業-當地民眾，如此的分配邏輯導致了諸多后遺癥。”

    政府富了，企業富了，當地民眾卻窮了。資源枯竭，企業離開，當地民眾收入無著，環境惡化，這就是中國資源型城市面對的現實。

    專家表示，要解決上述難題，就需要理順分配體制和機制。因此，此次《規劃》明確利益分配、利益共享的方向是，資源開采的成果首先是保地方民眾利益、其次保企業獲利，最后才是保國家有收益。