盤活95萬畝閑置用地

新型城鎮化方案正在逐步明確土地制度的相關改革原則。本報記者獲悉，土地使用效率，或將作為一項指標寫入規劃中。國土部門將據此細化這一考核指標的配套制度。

接近國土部的知情人士透露，土地制度改革作為新型城鎮化重要的改革措施，已經形成初步框架，上報至有關部門。未來新型城鎮化解決土地供需矛盾的核心，或是向存量開刀，促進土地的集約利用。

中國社會科學院城市發展與環境研究所副所長魏后凱介紹，新型城鎮化更傾向于集約、綠色，不再像過去只是通過土地的平均擴張推進城鎮化，而更多的是挖掘現有的土地潛力，提高單位土地產生的效率。之前，國家發改委曾就城鎮化規劃向其征求過意見。

據本報記者了解，國土部亦在醞釀包括“土地使用效率”等指標的存量用地管理新規，將來存量用地的交易、開發、建設，或將與新增建設用地區別管理，存量用地原使用權所有方，將有望直接參與到存量建設用地的開發過程中。

95萬畝地閑置

在中國土地學會副理事長黃小虎看來，建設用地的供需缺口，使得提高土地使用率成為“當務之急”。

國土部內部統計數據顯示，近年來全國每年實際新增用地都超過1000萬畝，超出當年計劃指標300萬～400萬畝，供需缺口在1/3以上。

一方面是土地供需缺口較大；另一方面是土地利益效率低下，存在土地批而未供，供而未用，用但不優等情況。

公開資料顯示，1990至2010年，我國城市建成區面積增加近2.5萬平方公里，土地城鎮化速度遠快于人口城鎮化，兩者之比大大高于1：1.23的正常水平。

“除正常城鎮用地以外，各地也頻現過于追求城市形象建設，大廣場、寬馬路、大辦公樓，多注重城市規模擴張，而忽視了城市吸納人口的功能”，黃小虎說。

與此同時，城鎮化用地粗放還表現在：城鎮工業用地供給較高，利用效率偏低。

國土部副部長胡存智曾在國土部的一個內部刊物上撰文解釋，我國城市內工業用地面積占比一般在25%以上，有些甚至超過35%，遠高于國外15%的水平。全國工業項目用地容積率僅為0.3至0.6，而發達國家和地區一般在1.0以上。

此外，農村建設用地的閑置和粗放利用問題，亦十分突出，2010年，農村居民點用地接近19萬平方公里，是同期城鎮建設用地2.4倍，“隨著農村勞動力大量外出，和農村人口凈減少，農村‘空心化’和住房閑置也較普遍”。黃小虎說。

另外，全國建設用地的閑置情況亦十分突出，公開數據顯示，全國現有城鄉建設用地2400萬公頃(合3.6億畝，約為每年新增用地600萬畝的60倍)。截至2012年8月31日，全國共有閑置土地1.27萬宗，95萬畝，用地緊張的東部地區分別占49.3%和42.6%。其中，閑置2年以上的占57.3%。

“此前城鎮化的推進模式較為粗放，為了確保經濟增速，不得已采取寬供應的方式。”中國人民大學教授嚴金明介紹。

盤活存量為重

魏后凱透露，有關部門已經注意到上述問題，并將會在新型城鎮化之后予以改變。

“國家發改委找我們專家組討論過全國城鎮化規劃。”有關參會人士介紹，單位土地的使用效率已經作為一個重要指標寫入城鎮化規劃中。也就是說，滿足新型城鎮化的土地要求，更多是挖掘現有的土地潛力、人口密度以及單位土地產出效果。

不過，魏后凱也稱，規劃出臺后，國家還要出臺具體實施方案和實施細則，否則規劃很難落地。

此前，為適應新型城鎮化發展的新要求，國土部專門成立了土地管理制度改革研究小組，歷時10個月，在對11個省份的50多個城市進行調研后，目前已初步形成7個方面27條土地管理制度改革建議。

一位接近國土部的知情人士介紹，改革建議版本的方向，就是建立一個城鎮化推進和節約用地相協調的機制，把解決土地供需矛盾的核心放在存量用地的開發上。

關于如何推進集約節約用地的機制，上述接近國土部的人士透露，這也是新任部長姜大明在多次討論會上強調的未來重要工作。

就上述改革建議版本，國土部土地管理制度改革研究課題小組成員、國土部規劃司副司長劉國洪在一次內部論壇上介紹，總的來說，是在堅持用途管制制度、有償使用制度、土地征收制度等三大制度內核及土地管理制度框架的前提下，加以完善。

也就是說，新型城鎮化的格局下，土地征收和有償使用制度的方向將不會改變，集體土地入市短期很難有大突破。

“失地農民進城后的社保、公共服務等一籃子工作還未健全，小產權房短期內也很難解決，”上述接近國土部的人士表示，短期來看，城鄉二元的結構不會改變，集體土地直接入市的窗口也很可能不會迅速開通，但為促進農地的集約，集體土地內部的流轉會加快。

以日前備受關注的溫州的土地改革為例，仍然把土地流轉的范疇限制在限于農村戶籍和集體建設用地，促進集體土地的集約利用。

嚴金明也表示，在征地成本增加、難度加大的背景下，后續解決土地供需的關鍵還在于存量、低效用地的開發、利用。

十省試點再開發

在以存量用地開發為核心的土地利用背后，劉國洪指出了三條要點，一是提高存量用地在建設用地供應總量中的比重；二是逐步扭轉城鎮建設對新增土地出讓收益的過多依賴；三是加快建立有利于存量建設用地盤活利用的制度政策體系。

上述接近國土部的人士介紹，國土部未來將通過控制新增建設用地計劃指標，利用各種機制、制度，鼓勵大家加大存量用地開發。

國土部力推存量用地管理新規的原則是“放權讓利”，“未來，存量用地的交易、開發、建設或將與新增建設用地區別管理，存量用地原使用權所有方，將有望直接參與到存量建設用地的開發過程中。”

在嚴金明看來，一段時間以來，對于工業用地增加容積率、增加樓層的情況，可以不交土地出讓金等方式，提高企業節約利用的積極性。

實際上，廣東就已經進行了盤活工業存量用地的試點，并且得到了國土部的高度評價。

2008年至今，廣東省共完成“舊城鎮、舊廠房、舊村莊”(下稱“三舊”)用地改造15.1萬畝，其中對舊廠房、舊工礦廢棄地的復墾利用占到三分之一左右。

按照廣東省國土資源廳執法監察局局長李師近期透露的信息，下一步國土部或將把廣東改造工礦企業存量用地的經驗推廣至全國。上述接近國土部的知情人士亦透露，目前浙江也已經申報試點。

國土部日前印發《開展城鎮低效用地再開發試點指導意見》，確定在遼寧、上海、江蘇等十省(區、市)開展試點，推進城鎮低效用地再開發利用，優化土地利用結構。

上述人士表示，按照國土資源部的遠期規劃，存量土地的相關管理方式的調整將納入其中。

據悉，國土部已經制定了一個集約節約用地的考核評價標準，并將在一定的范圍內試行，未來將逐步建立起用地效率的評價和考核制度。