BT等新舉債方式成為債務規(guī)模擴大重要推手

國家審計署摸底全國政府性債務從8月至今，收官在即，備受矚目。《經濟參考報》記者獲悉，目前，各省正在抓緊匯總數(shù)據(jù)上報審計署各地特派辦。而據(jù)審計人員透露，地方政府性債務規(guī)模較2011年的審計結果增長較多，幾乎翻番，而BT等新舉債方式成為拉動債務規(guī)模擴大的重要推手。

業(yè)內人士稱，盡管債務增長較快，但若在摸底之后，政府穩(wěn)定地方融資平臺的債務增速，強化對融資平臺債券發(fā)行的控制，債務風險不至于失控，也不大可能發(fā)生系統(tǒng)性風險爆發(fā)。而要根本解決地方政府債務問題，健全地方財政體系、實現(xiàn)中央與地方政府財權與事權的基本平衡才是良藥。

摸底 融資平臺類債務或已達19萬億

由于我國地方政府不被允許自行發(fā)債，所以我國地方政府債務多表現(xiàn)為地方各級政府成立的融資平臺負債。這些融資平臺或向金融部門借款，或向社會發(fā)行企業(yè)債或項目債，近年來平臺公司通過信托等方式融資也屢見不鮮。由于地方政府有些舉債方式不僅成本高，而且十分隨意、缺乏約束，引發(fā)各界對債務規(guī)模高企的擔憂。

根據(jù)國家審計署此前的審計結果，截至2010年末，全國地方政府性債務余額10.7萬億。而為了進一步“摸底”地方政府債務現(xiàn)狀，今年8月，審計署已經按照國務院要求組織全國審計機關對政府性債務再次進行審計，目前審計行動已接近收官。

官方數(shù)據(jù)尚未出爐，一些研究機構或團隊已經進行了相關測算。野村證券26日發(fā)布最新報告稱，通過對869家融資平臺公司的財報進行分析，估計2012年融資平臺債務總額為人民幣19萬億，其中帶息債務14.3萬億。野村證券指出，其樣本中有736家融資平臺公布了2009年至2012年歷年的債務數(shù)據(jù)，這736家融資平臺帶息債務及債務總額同期增長39%。

“雖然全國范圍來看融資平臺債務與GDP比率是可控的，但債務與財政收入的比率表明融資平臺債務仍給地方政府造成沉重負擔，我們估計債務與財政收入的比率為109%，仍高于許多地方政府設定的100%的臨界值。”野村證券指出。

中國社科院金融研究所研究員劉煜輝也根據(jù)中國商業(yè)銀行的資產負債表進行過相關測算，他估計，若將銀行表內信貸對融資平臺的融資、銀行作為通道對融資平臺的融資以及地方政府之間BT代建等方式所形成的債務加在一起，債務規(guī)模會顯著超出2010年的水平，恐怕已突破20萬億元。

融資平臺風險若爆發(fā)，也將快速傳導到銀行體系。銀監(jiān)會主席尚福林在今年4月指出，從2012年末算起，共有3.49萬億元貸款將在未來三年內到期，占全部平臺貸款余額的37.5%。考慮到部分地方政府債務資金不能產生滿意的回報率，這意味著未來幾年內可能出現(xiàn)大量的不良貸款，這將對中國商業(yè)銀行的資產負債表產生顯著沖擊。

中債資信評級業(yè)務部副總經理霍志輝日前在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，近期看，“土地財政”在一定程度上緩解了地方政府債務還本付息的壓力；但長期看，由于土地稀缺和不可持續(xù)性，地方政府過度依賴土地出讓收入的局面不會長久，如果不改變這種局面，則地方政府債務將會面臨較大的風險。“債務規(guī)模很大、經濟發(fā)展落后的部分西部地區(qū)以及過度舉債的東部發(fā)達地區(qū)值得關注。”他指出。

失控 新舉債方式推動債務快速增長

“這兩年時間舉債規(guī)模特別大！”這是某基層審計人員向記者談及此次審計的第一句話，語氣頗不平靜。該審計人員繼續(xù)說，“這次審計出來的總的債務規(guī)模在2011年審計結果的總規(guī)模基礎上幾乎翻一番，增長速度確實很快了。”

與2011年不同的是，此次審計把通過信托、BT、欠資施工、延期付款等方式形成的政府性債務納入審計范圍。該審計人員指出：“過去這些舉債形式也比較少，這次把新舉債方式納入口徑，規(guī)模較大，快速拉動債務增長。”

中債資信評級業(yè)務部副總經理霍志輝也表示，“2012年地方政府債務又開始快速增長，特別是一些信托、建筑商BT等隱蔽性較高的融資方式。”

據(jù)審計人員介紹，所謂BT模式，簡單來講就是，地方政府給開發(fā)商100畝地，開發(fā)商用50畝地蓋樓，政府和開發(fā)商商定20年分期付款，每年交付一定數(shù)額租金，20年之后樓房產權歸政府所有。“這次審計中，把未來20年政府要付的錢統(tǒng)統(tǒng)算作債務，”該人員告訴記者，“這種現(xiàn)象是這兩年才比較突出的，一般來講，縣、市的開發(fā)區(qū)這種情況較多。”

此前，中國社會科學院世界經濟與政治研究所發(fā)布報告指出，部分地方政府為了獲得資金，不惜以較高的資金成本為代價，通過與信托公司合作、建設—轉讓模式(BT模式)、委托代建回購等方式進行違規(guī)融資與變相集資。審計署審計長劉家義在今年6月份指出，地方政府違規(guī)集資與變相融資的規(guī)模高達2181億元。一個典型案例是，江蘇如皋經濟技術開發(fā)區(qū)2008年至今已經向公眾四次集資，承諾利息最高為14%。

與上文提到的較為隱蔽的新舉債方式不同，地方融資平臺已是地方債務的老話題了，然而老話題卻出現(xiàn)新內容。自2011年以來，地方融資平臺下沉趨勢明顯。“上次審計時，地方融資平臺多存在省、市一級，全國只有大概三分之一的縣有平臺公司，且多在經濟發(fā)達地區(qū)。而此次審計發(fā)現(xiàn)，基本上每個縣都有了自己的融資平臺公司。”據(jù)介紹，縣一級的融資平臺公司不能發(fā)債券，縣上建立融資平臺就是為了取得貸款，該審計人員聲調抬高道：“它就是中央銀行的取款機。”記者獲取的某地方審計局審計工作總結中寫到：融資平臺公司不易變現(xiàn)的資產較多，資產質量較差，自身基本無償債能力，很多公司虧損。

而一位來自江蘇省某城投公司人士對《經濟參考報》記者表示，據(jù)他了解，江蘇省整體債務有一定增長，但仍在安全線之內。他認為，一些大城市的城投公司經營情況沒有問題，用充足的現(xiàn)金流來償還債務，風險不大。

野村證券在報告中也指出，政府將穩(wěn)定地方融資平臺的債務增速，強化對融資平臺債券發(fā)行的控制。政府有能力避免系統(tǒng)性風險，2013至2014年不會出現(xiàn)系統(tǒng)性風險引發(fā)經濟硬著陸的情況。

治理化解債務須健全財政體系

多位專家表示，摸底債務是解決債務問題的第一步。中央首先要對地方政府債務進行全面徹查，才能在此基礎上加以分類處置以化解風險。

中央財經大學財經研究院院長王雍君表示，“中央對地方債務的管理應該采取總額控制的方法。中央政府應該給地方一個債務限額，一是以省一級政府為單位限定債務存量，二是控制增量，即控制每年債務的增長量。地方政府應定期向上級政府報告地方債務相關信息。”

野村證券發(fā)布的研究報告指出：一旦各方清楚了解到融資平臺的債務余額規(guī)模，第二步便是討論如何分擔風險，預計討論可能發(fā)生在2014年。野村估計中央政府可能承擔部分融資平臺債務，實施債務重組，延長部分融資平臺債務的期限，甚至可能允許個別信用違約發(fā)生；地方政府可能需要剝離部分資產來償還債務。

而在中國社科院財經戰(zhàn)略研究院院長高培勇看來，化解債務問題核心在于健全地方財政體系。高培勇日前指出，當前中國地方政府債務風險，主要不在于規(guī)模，而在于機制。

“幾乎所有的地方政府借債的時候都沒有，或者很少考慮如何償還。中國地方政府之所以成為這樣一種債務人，和中國的財政體制有直接關系。”高培勇說，“在中央政府眼里，地方政府都是需要管住的孩子。中央政府打盹的時候，孩子就可能去淘氣，就走出去借債。只有地方政府有一個健全的處理自己收入與支出的資格和條件，地方政府債務風險才可能真正化解。因此要真正解決中國地方政府的債務風險問題，首先要健全地方財政體系。”

因此，中國政府應盡快改變財稅體制，實現(xiàn)中央與地方政府財權與事權的基本平衡。對地方政府而言，這將意味著上交部分事權、征收新的基于財產的稅收、發(fā)行政府性債券等新舉措。