近日，國務院印發《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（下稱《指導意見》），對未來5年化解鋼鐵行業嚴重產能過剩提出新的目標和要求。

對鋼鐵行業關注的人士都清楚，在近些年削減產能是行業內監管常態，但事實上每一輪的調控產能之后的結果無一例外的是產能又增加了。對此，國家發改委相關負責人表示，過去所采取的主要政策措施，過多依靠控制和限制審批，總以為控制和限制審批就能夠解決產能過剩問題。但幾年過去了，產能過剩愈演愈烈。

越調控越增加，這一次能否走出這個怪圈？

“產能”迷局

據中國鋼鐵工業協會統計，到2012年底，國內煉鋼產能約9.76億噸。在近日舉行的中國鋼鐵技術經濟高端論壇上，中國金屬學會理事長、原中國工程院院長徐匡迪說，預測到“十二五”末，我國鋼材需求量將達到6.8億至7.12億噸，折合粗鋼需求量為7.16億至7.50億噸。從現狀來看，鋼鐵企業的擴張沖動還在持續，2013年已開工項目510個，如果上述在建、設計、規劃項目全部投產，我國煉鋼能力將達到10.2億噸，產能過剩問題堪憂。

鋼鐵產能“過剩程度”幾何？業界說法不一。按照業內的說法，75％至80％之間的產能利用率為輕度產能過剩，70％至75％之間為中度產能過剩，而低于70％就是嚴重的產能過剩。

有專家認為，通過對產能利用率與產能過剩之間關系的分析，現在的鋼鐵業產能利用率在70％至80％之間，所以可以確定為鋼鐵產能過剩在輕度和中度之間。但是國務院發布的《指導意見》指出，2012年底，我國鋼鐵產能利用率僅為72％。而財政部網站發布的《2013年上半年產業經濟運行分析及建議》中顯示，“鋼鐵產能利用率下降到67％左右”。

一位業內資深人士的判斷也應和了上述數據。他認為，計算產能利用率關鍵是選擇什么樣的產能基數，現在業界是存在好幾個版本的，真實產能幾乎是一個迷。鋼鐵項目審批就如計劃生育，老大是獲得準生證的，而老二、老三卻是“私生子”，到現在他們也長大成人了。業界盛傳，未批先建的“黑戶”太多了，全國僅有40％的鋼鐵產能獲批了，另外60％的產能卻是未批先建的，這些產能數字會不會漏統？這位人士的判斷是，鋼鐵產能過剩目前極有可能已經處在中度過剩和嚴重過剩之間，需要高度警惕。

限制產能發展史

中國淘汰鋼鐵落后產能始自2005年。當年，國家發改委提出關于《鋼鐵工業控制總量、淘汰落后、加快結構調整的通知》的文件，按照該文件，“十一五”期間，我國鋼生產能力力爭控制在4億噸左右，擬淘汰1億噸落后煉鐵生產能力、5500萬噸落后煉鋼能力。

但是在隨后不到一年時間，中國鋼鐵產能就迅速超過4億噸規模。隨后國家發改委調整了調控目標，將“十一五”期間的鋼鐵產能調整到5億噸的規模。并同時出臺文件稱，2006年中國淘汰全部200立方米以下的小高爐，2007年淘汰300立方米以下的小高爐和20噸及以下的轉爐。2007年中國鋼鐵產能達到了4.89億噸，比上年又增加了6625萬噸。

2008年我國粗鋼產能升至6.6億噸。

2009年，鋼材需求在國家四萬億投資的拉動下出現井噴，國內粗鋼產量也隨之屢創新高，2009年底國內粗鋼產能超過7億噸。國家工信部下發通知，全國要淘汰落后煉鐵產能2113萬噸，煉鋼產能1691萬噸。

2010年，國務院公布“九大行業淘汰落后產能目標”，鋼鐵行業須淘汰400立方米及以下煉鐵高爐，30噸及以下煉鋼轉爐、電爐。

2011年，工信部制定的“十二五”期間的淘汰落后產能目標為，淘汰煉鐵落后產能4800萬噸，煉鋼4800萬噸。

這個脈絡很清晰，原來淘汰落后的思路主要是以高爐容積與生產能力為標準。這次不同，淘汰標準則由高爐容積變為了環保標準。本次《指導意見》中指出，要修訂并嚴格執行強制性能耗限額標準，對超過能耗限額標準和環保不達標的企業，實施差別電價和懲罰性電價、水價等差別價格政策。

本輪調控引爆點：環保壓力倒逼

今年以來，我國華北、華東地區連續出現大面積霧霾天氣，為多年罕見。鋼鐵行業是產能過剩最嚴重的行業之一，首當其沖成了“眾矢之的”。環保部公布的資料稱，在1－5月大氣污染最嚴重的20個城市中，17個城市有鋼鐵企業。

實際上，伴隨著產能過剩和落后產能淘汰緩慢，鋼鐵企業污染物排放多年得不到有效控制。據統計，我國重點統計企業之外的1.92億噸鋼產量，排放的二氧化硫達102.2萬噸、煙粉塵達97.7萬噸，折噸鋼排放量分別為5.34千克、5.1千克，比重點統計企業排放績效高出2.5倍和3.6倍。

很多專家都建議，在制定鋼鐵行業準入門檻時，要多用節能環保等生態性指標，少用產能容積等經濟性指標，避免有些鋼廠為了符合準入條件，拆了小設備、新建大設備，最終導致產能越淘汰越多。

在2013第四屆中國鋼鐵節能減排論壇上，環保部污染排放總量控制司副司長劉炳江表示，“為防止再次大面積出現霧霾天氣，‘十二五’節能減排要‘死磕’鋼鐵行業�！�

“加強檢查已建脫硫設備、督辦脫硫設施的正常運行、對未上脫硫設施的鋼鐵企業限產限排甚至停產整治，將是未來環保工作的重中之重�！眲⒈�江指出，部分鋼鐵企業忽視燒結脫硫設施的日常運行維護，也缺乏相關經驗和技術人員，脫硫設施長期帶病運行，難以發揮正常的減排能力。甚至有的企業為節省運行費用，白天開，晚上關，或者不檢查就不開，故意偷排漏排，進一步降低了燒結脫硫設施的減排效果。根據2011年相關核查結果，302臺套燒結煙氣脫硫設施平均綜合脫硫效率僅為47.3％，遠遠低于設計值。

值得一提的是，業內人士指出，鋼企對脫硫技術并不積極，其原因還是因為“錢”荒�！耙环矫妫�成本高，另一方面，核查緊。在資金與核查的兩面夾擊下，鋼企匆匆上馬脫硫技術，效果如何，也就只能且行且看了。”

“消腫”為何這么難？

產能過剩的背后，是各路資本的盲目逐利，以及GDP考核魔咒下地方政府“有形的手”。

2012年末，全國規模以上黑色金屬礦采選業企業達3560家，總資產達7996.17億元，同比增長13.53％。2012年1－12月，全國黑色金屬礦采選業共計實現銷售收入達8724.15億元，同比增長11.4％；利潤總額為1025.62億元；行業毛利率為20.39％。對此業內人士指出，鋼鐵行業（可供統計的重點大中型企業）一年實現利潤過千億元，占據工業利潤比重一成以上。高額利潤的誘惑，地方政府的土地優惠、稅費減免和投資補貼等政策刺激著各路資本涌入鋼鐵業，導致我國鋼鐵產能由2003年的近3億噸擴大到2012年末的近10億噸。

原山東鋼鐵集團有限公司董事長鄒仲琛表示，鋼鐵企業是地方政府稅收和GDP考核的貢獻大戶，以至于一些還沒拿到國家相關部門“準生證”的項目在地方政府的保護下迅速開建。“現在全國的鋼鐵產能其中有一半不是國家批建的，有的是鄉、縣、市里批的。有個縣是著名的蔬菜基地，也建了個鋼鐵廠�？h上說農民種蔬菜增加不了多少財政收入，建鋼鐵廠每年有好幾億的財政稅收�！�

鄒仲琛指出，一個100萬噸的鋼鐵廠，最高的時候年納稅3－5億元，一個縣一年能有幾億的財政收入？窮縣大概一兩個億，稍好的縣五六個億�！叭绻�因為環保問題就把一個鋼鐵廠關掉，你怎么去彌補這個財政收入問題？可以說我們的法制不健全。韓國在發展鋼鐵的時候，專門制定了一部鋼鐵法，只有浦項可以上長流程，其他公司通通都是短流程，一部鋼鐵法就管住了�！�

“為什么鋼廠生產停不下來？”新湖期貨分析師李曉調研發現了三個主要原因：鋼企肩負保就業的社會責任，停產意味著裁員，地方政府不愿意；從成本考慮，臨時關停高爐產生的成本將更大，“好比開車點火的單位耗油高于正常運行的單位耗油”；第三，鋼企要在銀行繼續貸款，銀行看的是現金流和產量規模，如果停產，銀行就會停貸，企業的資金鏈就會斷裂。

李曉指出，“對于鋼企而言，盡管凈利潤虧損，但只要有毛利潤就能生產，因為銷售收入減去生產成本（不包括管理費用、銷售費用、財務費用等‘三費’和固定資產折舊等）后就是毛利潤，在難以裁員的情況下，工資、折舊費等費用不管停不停產都要支付，如果停產，連毛利潤都賺不到了。”

擠破誰的膿包？

《指導意見》指出，對產能嚴重過剩行業，要根據行業特點，開展有選擇、有側重、有針對性的化解工作。在鋼鐵行業，重點推動山東、河北、遼寧、江蘇、山西、江西等地區鋼鐵產業結構調整。逐步提高熱軋帶肋鋼筋、電工用鋼、船舶用鋼等鋼材產品標準，修訂完善鋼材使用設計規范，在建筑結構縱向受力鋼筋中全面推廣應用400兆帕及以上強度高強鋼筋，替代335兆帕熱軋帶肋鋼筋等低品質鋼材。加快推動高強鋼筋產品的分類認證和標識管理。落實公平稅賦政策，取消加工貿易項下進口鋼材保稅政策。計劃在未來五年壓縮8000萬噸的鋼鐵總產能。

這8000萬噸最終會落在誰的身上？參考什么樣的標準？

對于這一縮減政策的出臺，中國鋼鐵工業協會副秘書長李新創表示，縮減8000萬噸產能的計劃，要順利實施，必須處理好地方、企業和職工三方的利益關系。縮減產能對于鋼鐵企業上市公司及整個行業來說，確是利好，但前提是政策要實施下去。

分析師表示，政策是已經出臺，但從鋼鐵行業現狀來看，目前主要的困惑是縮減誰的問題，從指導意見來看，更多的是考慮到環境問題，除江蘇、江西外，淘汰的主要的是京津冀及周邊的省份，但壓縮淘汰的標準是什么，仍然值得探討，“像河北地區一些中小鋼廠，盈利能力很強，而且決策靈活，這種企業不應該被淘汰�！�

分析師認為，指導意見里提到要壓縮鋼鐵產能8000萬噸，假設不新增新產能情況下，目前這8000萬噸也只占總產能的9％都不到，對整個產業規模影響不足。此外，目前鋼鐵行業整體的產能利用率太低，到2012年底，中國鋼鐵產能利用率僅為72％，如果淘汰不當，市場的供需格局就會被打破，引發市場畸形。