十八屆三中全會公報解讀 國家治理現代化路徑漸明

全會聽取和討論了習近平受中央政治局委托作的工作報告，審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。習近平就《決定(討論稿)》向全會作了說明。

11月12日發布的中共十八屆三中全會公報提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。繼續在中國制度框架下，推進“國家治理現代化”引起市場各界高度關注。

去年召開的中共十八大上，大會報告中提出的2020發展目標，主要系經濟增長領域全面建成小康社會，“實現國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番”。而本屆三中全會則要求，到2020年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。這一目標也與本屆國務院今年3月末公布的政府職能轉變時間表相吻合。

就國家治理現代化概念，國家行政學院教授時紅秀評論，上世紀90年代現代企業制度推出以后，國企改革一下子打開了，現在可能需要建立現代政府管理體系。顯然，本屆三中全會公報在改革總目標中仍然堅持完善社會主義制度，但新一輪改革將為之匹配制度、體系、能力三方面的建設。

會議公報顯示出，中共希望在黨建領域同時引入現代化理念。包括提出堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策。必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現干部清正、政府清廉、政治清明。要形成科學有效的權力制約和協調機制，加強反腐敗體制機制創新和制度保障，以及習近平尤為重視的健全“改進作風常態化制度”。

本報記者采訪顯示，公報在經濟領域釋放的市場化信號已經引起激烈反響。但在金融領域提到的“完善金融市場體系”，雖然邏輯上承接經濟改革思路，應涵蓋利率、匯率市場化等領域。但有分析人士認為，“完善”一詞似乎顯示出近期仍將采取漸進推進的路徑。而全會公報在民主政治、社會治理、法治領域、黨的領導方面的措辭與以往也有不同程度變化。

體制改革亮點

經濟體制改革仍將發揮牽引作用。公報首次提出要緊緊圍繞使市場在資源配置中起“決定性作用”深化經濟體制改革。本報記者參與的多個市場機構研討會上，都將這一變化理解為市場化積極信號。同時，在基本經濟制度上，公報首次提出“公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分”的論述。公報還闡釋了新一輪經濟改革將建立的三個體系：分別是加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系。

引發關注的機構變化是中央擬成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實。習近平近日“膽子要大，步子要穩”的講話被吸取到全會文件中，公報還提出“加強頂層設計與摸著石頭過河相結合”，市場人士分析，這說明不會出來大開大合大起大落的改革局面。“改革的目的是為了發展，如果改革的目的達不成共識的時候還是要求穩。”

被視為中國經濟升級版源泉的城鎮化領域中，公報提出繼續提出十二五規劃和十八大報告中即已提出的“新型工農城鄉關系”，包括“讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”等思路。

但是，在與此相關的土地改革中，十八屆三中全會公報相較十七屆三中全會僅一詞之差，則已經引起了市場高度關注。公報提出將建立城鄉統一的建設用地市場，而十七屆三中全會已提出“逐步”建立城鄉統一的建設用地市場。與之配套的是，分析人士關注到公報也對農民獲得財產性收入進行了鼓勵。

在民主政治領域，公報延續了十八大以來的表述方式。但在社會改革領域，則首次改變過往“社會管理”的提法，提出將創新“社會治理體制”。中國在社會治理領域既面臨非營利部門的獨立發展問題，又有經濟增長分配不平衡帶來的社會矛盾和其他安保壓力。

此次公報延續了過去數年社會管理創新和安全體系建設的思路。卻令人矚目地在社會領域改革中，提出將“設立國家安全委員會”，完善國家安全體制和國家安全戰略，確保國家安全。今年年中以來，外界對這一機構的設置提出過各種方案，引起海外媒體關注。從這一機構設立所屬領域來看，其與中央軍委和國務院下轄公共安全決策機構職能應有較大區別，具備較強的公共事務性特征。

對于中國“國家安全委員會”的性質，這位官員稱，三中全會公報中提到的“完善國家安全體制和國家安全戰略”，即可能是國家安全委員會的職能所在。這亦表明，國家安全委員會，將可能是“咨詢、研究”性質的機構，并具備“協調”職能；一定意義上，也可屬“議事協調機構”。

她同時認為，“國家安全委員會”不會是一個“決策機構”，“因為如果是決策機構，發生戰爭時，就會遇到與‘中央軍委’，誰來指揮的問題。同時，國家安全委員會的成員單位里，也包括了一些提供情報信息的單位。情報信息的作用，很多時候，就是做研究，做咨詢的。”

這位官員分析，誰來擔任中國國家安全委員會主任一職，非常關鍵。委員會的專職工作人員，“即使有，也會是少量，更多的還是其他部門官員的兼職”。

法治領域提出深化行政執法體制改革，確保依法獨立公正行使審判權檢察權，健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度。其中健全司法權力運行機制在年初政法工作電視電話會議上已經釋放。但是，即便法治系統內部，對其所涉權力的具體指向，目前也還并不清楚。其中是否會調整黨的政法委機構管理司法部門的方式，也多次出現在各界討論中。

此前，曾有民間意見稱，為實現“獨立公正行使審判權檢察權”，可能會試行司法系統的垂直管轄。最高人民法院一位法官對本報記者指出，十八大報告已有“確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權”的類似表述。司法系統的垂直，與現行法律相沖突，基本無此可能。“確保獨立審判權檢察權，可行的舉措之一，就是上級司法機關，在人事權及財權上，給予支持。實際上，省級法院檢察院的一把手，很多已經由中央在統一調配；而省級以下，尤其是區縣一級基層法院檢察院的財政經費，則由上級司法機關來保證，在財權問題上，免受同級黨政的干擾。”

在最高院近期公布的改革文件中，也對上述意見有過反映。上述法官亦指出，三中全會公報的“必須深化司法體制改革”，較之十八大報告里的“進一步深化司法體制改革”，更近一步，更加凸顯“司法體制改革”的重要性和緊迫性。

而就筆墨不多的金融改革改革，各界共識核心將是市場資金的定價問題。外界推測的路徑包括：在利率市場化方面，將選擇部分資質較好的商業銀行進行試點，先行放開中長期定存上浮區間，引入市場化定價的大額可轉讓存單。而在匯率方面，擴大人民幣匯率日間波幅，資本項目可兌換進度。鼓勵設立民營銀行，建立存款保險制度，同時加快出臺小額放貸人條例。

擴大開放圖景

中國的擴大開放也將迎來新局面。全會提出，適應經濟全球化新形勢，必須推動對內對外開放相互促進、引進來和走出來更好結合，促進國際國內要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合，加快培育參與和引領國際經濟合作競爭新優勢，以開放促改革。

全球金融危機以后，世界經濟處于調整、變革時期，經過認真權衡，黨的十八大提出仍然處在大有可為的戰略機遇期，但是挑戰和內涵發生了變化。從過去有利于通過加工貿易擴張的機遇，變成了有利于利用外部的資源和市場加速中國轉型升級的機遇。

雖然整個外部需求是萎縮的，同時增長需求大幅度下降，但是相伴出現了結構性變化；不管是發達國家，還是發展中國家，仍然面臨著再工業化，需要更新基礎設施，這種變化，使得技術密集型產品出現良好需求態勢。

此外，公報還提出，要放寬投資準入，加快自由貿易區建設，擴大內陸沿邊開放。由此市場人士分析，中央高度關注對東盟國家關系的海上新絲綢之路，對中亞國家的新絲綢之路，因此未來對東盟和中亞地區的貿易可能會擴大。

過去我國成立的海關特殊監管區，如保稅區、綜保區、出口加工區，也屬于自由貿易園區。但上海自貿區是原來海關特殊監管區的升級版，通過在政策、管理上更加自由、開放。更重要的是，以準入前國民待遇、負面清單和競爭中立三大準則為基礎的上海自貿區，承擔著中國在初步具備市場經濟特征下，在體制、制度和法律層面上的全面改革試驗。

顯然，對于國情復雜的中國來說，不能寄希望自貿區能解決所有問題，更不可能把改革開放的任務都壓在上海自貿區的肩上。從目前的試驗方案來看，上海自貿區的使命，主要是三方面：服務業的開放和服務業的規制；貨物貿易的便利化；對投資準入管理體制的改革。

目前，上海自貿區在服務業準入方面開放了18個部門。更重要的是，原來的外商指導目錄是負面清單和正面清單的混合體，現在是負面清單管理。

按照正面清單管理的內涵，沒有規定可以進入的領域就不能進，而負面清單則是“非禁即入”，背后是政府管理理念的轉變，也是對政府管理能力的考驗。

商務系統人士表示，良好的投資管理體制應該是推進國際投資合作的正能量，而不應該朝后退。他們經常聽到企業有抱怨的，在國外設立公司，返回到國內投資的時候，由于投資管理體制和國際不接軌，直接影響企業效率。

至于構架更為復雜的金融開放、改革，包括利率改革、人民幣可兌換，從央行遲遲未出的自貿區細則來看，顯然有所顧慮。

自貿區是國家在中央層面擴大開放和深化改革的戰略意圖，和地方政府加速發展本地經濟的遠望結合起來的節點。對中央政府來說要思考，從原來的沿海開放到沿邊、沿疆開放，走過了一個漸進式開放的過程。到現在可以說形成了全方位開放的格局，但是每個地區的優勢不同，開放面對的對象不一樣，在全國開放格局中需要承擔什么樣的責任，需要統籌規劃的。

放到更寬廣的國際背景下，自貿區的很多試點改革，以對接TPP(泛太平洋伙伴協議)為目的，成為中國實行更高級別貿易自由化的試驗。目前TPP面向中國的大門已經開始合攏，如果在新的貿易框架內被邊緣化，中國又將面臨第二次入世的艱難談判。

“公報只是提出改革的關鍵詞，未來要看改革的具體決定，肯定要分門別類地實施，現在只是提綱挈領，把主要的提出來，具體還要看未來執行。”民生證券首席經濟學家邱曉華說。在三中全會公報發布后，依照慣例中央還會將《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》全文發布，其中將有更進一步的闡釋。

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