城鎮(zhèn)化被視為未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大推動(dòng)力。但就在各級(jí)政府及市場(chǎng)對(duì)城鎮(zhèn)化充滿(mǎn)憧憬之時(shí)，城鎮(zhèn)化帶來(lái)的持續(xù)巨量資金投入，也將考驗(yàn)本已負(fù)債的各級(jí)政府籌資能力及市場(chǎng)承受能力。

　　銀行信貸資金、債市資金、民間資本等被認(rèn)為是傳統(tǒng)的幾大資金重要來(lái)源。但據(jù)本報(bào)記者了解，目前占據(jù)社會(huì)融資總量過(guò)半的銀行對(duì)城鎮(zhèn)化帶來(lái)的商機(jī)看法頗為謹(jǐn)慎。而與之相對(duì)的是，債市等其他融資方式或?qū)⒏鼮楸灰兄亍?br />
　　催生巨大投資需求

    有測(cè)算稱(chēng)，僅以2002年的價(jià)格計(jì)，每增加一個(gè)城市人口，就需要增加9萬(wàn)元的投資。若增加1000多萬(wàn)城市人口，再以當(dāng)前價(jià)格水平計(jì)算，增加的投資則有可能高達(dá)幾萬(wàn)億元城鎮(zhèn)化所蘊(yùn)涵的巨大潛力，已然激發(fā)各地的積極性。

　　2012年12月中旬，福建省在下發(fā)的推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展十二條措施部門(mén)任務(wù)分工方案中明確提出，要實(shí)施“大城關(guān)”戰(zhàn)略，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、人口等要素向縣城和中心鎮(zhèn)集聚，“十二五”末全省18個(gè)縣城人口規(guī)模達(dá)到10萬(wàn)人以上，20個(gè)縣城達(dá)到5～10萬(wàn)人。

　　簡(jiǎn)單的幾個(gè)數(shù)字，或難以量化背后的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。更直觀的是，推進(jìn)城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含著巨大的內(nèi)需潛力，需要在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和保障性住房建設(shè)等方面進(jìn)行大量投資。

　　有測(cè)算稱(chēng)，僅以2002年的價(jià)格計(jì)，每增加一個(gè)城市人口，就需要增加9萬(wàn)元的投資。若增加1000多萬(wàn)城市人口，并以當(dāng)前價(jià)格水平計(jì)算，增加的投資則有可能達(dá)幾萬(wàn)億元。

　　央行曾總結(jié)推進(jìn)城鎮(zhèn)化相關(guān)投資的幾個(gè)特點(diǎn)：一是資金需求量大；二是建設(shè)周期相對(duì)較長(zhǎng)，投資回收周期往往更長(zhǎng)；三是有些投資部分甚至全部體現(xiàn)為社會(huì)效益而非項(xiàng)目本身的直接收入效益。

　　而目前我國(guó)城鎮(zhèn)化率為51%，按戶(hù)籍人口計(jì)算只有35%，距離我國(guó)2030年65%～70%的目標(biāo)尚有很大發(fā)展距離。銀河證券測(cè)算認(rèn)為，這意味著到2030年，各類(lèi)城鎮(zhèn)將新增3億多人口。這就意味各級(jí)地方政府未來(lái)需要持續(xù)投入大筆資金推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。同時(shí)，這對(duì)已負(fù)債不小的各級(jí)地方政府也將是不小的壓力。

　　因此，央行曾表態(tài)應(yīng)通過(guò)鼓勵(lì)民間投資、健全稅收體系、完善多元化融資機(jī)制等，為城鎮(zhèn)化投資提供規(guī)范、穩(wěn)定、可持續(xù)的資金支持。

　　目前各地政府已在積極探索拓展城鎮(zhèn)化投融資方案。比如，福建省就拓展投融資明確提出，要支持各地組建城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)投融資平臺(tái)，通過(guò)注入土地資產(chǎn)、土地增值效益、盤(pán)活冠名權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)，發(fā)行企業(yè)(公司)債券、中期票據(jù)、短期融資券、中小企業(yè)集合票據(jù)、信托計(jì)劃和上市融資等渠道籌措資金。

　　債市望大有作為

    與銀行貸款比，債券價(jià)格可以及時(shí)反映地方財(cái)力的穩(wěn)健狀況，既面臨較強(qiáng)的市場(chǎng)約束，也有助于激勵(lì)地方政府通過(guò)改善當(dāng)?shù)匦庞脿顩r降低融資成本福建省政府?dāng)M倚重城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)投融資平臺(tái)進(jìn)行債券融資的構(gòu)想，一定程度上與監(jiān)管層思路的側(cè)重點(diǎn)頗為相符。此前，央行多次強(qiáng)調(diào)市政債這一融資工具對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要性，可見(jiàn)其傾向。

　　在2012年第四季度中國(guó)貨幣政策執(zhí)行報(bào)告中，央行曾專(zhuān)門(mén)開(kāi)辟專(zhuān)欄探討城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。專(zhuān)欄綜合大多數(shù)國(guó)家情況稱(chēng)，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來(lái)源主要有三方面，一是傳統(tǒng)意義上的政府稅收；二是基于使用者付費(fèi)原則的項(xiàng)目收益；三是通過(guò)發(fā)行市政債或類(lèi)似債務(wù)工具從金融市場(chǎng)融資。

　　央行稱(chēng)，有了使用者付費(fèi)和財(cái)產(chǎn)稅等地方稅作為穩(wěn)定的未來(lái)收入，地方政府就可能負(fù)債融資進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，典型做法就是發(fā)行市政債或類(lèi)似債務(wù)工具。

　　從歷史上看，市政債和城市化進(jìn)程關(guān)系較為密切。比如美國(guó)南北戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束到第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束這段時(shí)間，市政債發(fā)行規(guī)模均超過(guò)國(guó)債，這一時(shí)期也是美國(guó)城市化快速發(fā)展時(shí)期。日本二戰(zhàn)后上世紀(jì)50～70年代，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)大大推動(dòng)了城市化進(jìn)程，地方債在這一時(shí)期也大量發(fā)行。

　　據(jù)央行分析，與銀行貸款比，市政債是在金融市場(chǎng)上的公開(kāi)融資行為，需要披露信息和獲得相應(yīng)的發(fā)債評(píng)級(jí)，債券價(jià)格可以及時(shí)反映地方財(cái)力的穩(wěn)健狀況，既面臨較強(qiáng)的市場(chǎng)約束，也有助于激勵(lì)地方政府通過(guò)改善當(dāng)?shù)匦庞脿顩r降低融資成本。

　　央行行長(zhǎng)周小川早在幾年前就開(kāi)始呼吁放開(kāi)市政債的發(fā)行。他說(shuō)，如果市政債和財(cái)產(chǎn)稅搭配，可以有效地解決城鎮(zhèn)化建設(shè)的成本約束問(wèn)題，也可以防范城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

　　目前的城投債被認(rèn)為是市政債的一種變通，與國(guó)外的市政債很接近，即以為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益性項(xiàng)目籌資而公開(kāi)發(fā)行的企業(yè)債、短期融資券和中期票據(jù)等。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)銀行[2.980.68%資金研報(bào)]業(yè)研究中心主任郭田勇亦直言，城投債只不過(guò)借用了一個(gè)城投公司的名義，背后的實(shí)際主導(dǎo)仍是地方政府。可預(yù)見(jiàn)，在市政債成行之前，城鎮(zhèn)化將推動(dòng)城投債的持續(xù)擴(kuò)容。

　　且據(jù)本報(bào)記者了解，此前市場(chǎng)間已有流傳，在城鎮(zhèn)化背景下，此前被收緊的地方融資平臺(tái)發(fā)債已有放松意向。

　　東北證券[18.804.04%資金研報(bào)]認(rèn)為，城鎮(zhèn)化支撐城投債的發(fā)展，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，地方政府借助于地方投融資平臺(tái)彌補(bǔ)資金缺口，城投債就是一個(gè)選擇，估計(jì)2013年城投債凈發(fā)行規(guī)模可能在8000億以上。

　　據(jù)其統(tǒng)計(jì)，在2012年1月4日至2013年2月8日，城投債發(fā)行額為9900億，發(fā)債數(shù)843個(gè)，其中江蘇以1628.1億、發(fā)債150個(gè)位居各省區(qū)首位，浙江位居第二，發(fā)行652.7億元，從存量城投債余額來(lái)看，江蘇、北京、浙江、上海位居4甲，前四位集中度為36.41%，城投債發(fā)行與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正相關(guān)。

　　不過(guò)，要進(jìn)一步名正言順地推動(dòng)市政債的發(fā)行，郭田勇認(rèn)為，首先要解決的問(wèn)題就是理順中央與地方的關(guān)系。他說(shuō)在美國(guó)，各個(gè)州政府有自行發(fā)債的權(quán)力，一旦資不抵債，州政府可以破產(chǎn)。但在中國(guó)，即使由地方政府自行發(fā)債，背后仍然有中央財(cái)政的兜底，這將在很大程度上削弱地方發(fā)債的意義。

　　商業(yè)銀行審慎觀望

    到目前為止，除了國(guó)開(kāi)行明確表示，2013年將一半以上的新增貸款投向城鎮(zhèn)化及配套建設(shè)外，商業(yè)銀行幾乎均未就城鎮(zhèn)化明確公開(kāi)其量化的投入計(jì)劃與債市自上而下被寄予的厚望相比，作為傳統(tǒng)的主流融資渠道——銀行此番或不再占絕對(duì)主導(dǎo)地位。且據(jù)記者觀察，城鎮(zhèn)化這一重大戰(zhàn)略所帶來(lái)的誘惑并未明顯激發(fā)商業(yè)銀行的積極性。比如素來(lái)在基建領(lǐng)域頗具優(yōu)勢(shì)的建行對(duì)城鎮(zhèn)化的公開(kāi)表態(tài)即頗為低調(diào)。

　　該行2013年工作會(huì)議發(fā)布的新聞稿中只提到“2013年隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的全面縱深推進(jìn)，將為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入新的生機(jī)和活力。”并未就該行今后將在城鎮(zhèn)化方面做何投入作出明確表態(tài)。

　　持這一審慎態(tài)度的商業(yè)銀行并非建行一家。農(nóng)行某地支行行長(zhǎng)也對(duì)本報(bào)記者稱(chēng)，截至目前總行并未就城鎮(zhèn)化作出具體的安排部署，并稱(chēng)“這方面特別是涉及政府融資平臺(tái)的事碰不得。”

　　到目前為止，除了政策性銀行——國(guó)開(kāi)行明確表示，2013年將一半以上的新增貸款投向城鎮(zhèn)化及配套建設(shè)外，商業(yè)銀行幾乎均未就城鎮(zhèn)化明確公開(kāi)其量化的投入計(jì)劃，也未見(jiàn)明確的投入傾向。

　　國(guó)開(kāi)行董事長(zhǎng)陳元日前在該行年度工作會(huì)上表示，今年國(guó)開(kāi)行將發(fā)揮中長(zhǎng)期投融資和綜合經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，以支持城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)，加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)民生、“走出去”等重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，將一半以上的新增貸款投向城鎮(zhèn)化及配套建設(shè)，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供有效的融資支持。

　　陳元指出，2012年國(guó)開(kāi)行加強(qiáng)規(guī)模統(tǒng)籌調(diào)度，新增煤電油運(yùn)、農(nóng)林水、通訊和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款3382億元，確保高速鐵路、城市軌道交通、電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)等一大批“十二五”規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目資金需求，為城鎮(zhèn)化發(fā)展夯實(shí)了基礎(chǔ)。

　　在很多前景并不明確的領(lǐng)域，國(guó)開(kāi)行都扮演著開(kāi)拓者的角色，待商業(yè)前景較為明朗之時(shí)，商業(yè)銀行再隨之跟進(jìn)。此時(shí)商業(yè)銀行顯然并不想貿(mào)然跟進(jìn)。

　　有商業(yè)銀行人士如此評(píng)論稱(chēng)：“國(guó)開(kāi)行是政策性銀行，現(xiàn)在商業(yè)銀行誰(shuí)跟進(jìn)誰(shuí)死得快。”

　　實(shí)際上，除了主觀上的審慎應(yīng)對(duì)，商業(yè)銀行目前也缺乏大筆投入的能力。中國(guó)社科院金融重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任劉煜輝說(shuō)，2009年金融危機(jī)時(shí)，為保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，商業(yè)銀行投放龐大的信貸資金保增長(zhǎng)，隨后帶來(lái)一系列后遺癥，他認(rèn)為這些后遺癥正是此次商業(yè)銀行難以積極表態(tài)的原因。

　　“在這一輪信貸投放中，銀行沉淀了很多資金，比如地方融資平臺(tái)貸款，投入一期，就還有追加投入支持續(xù)建工程，或者為前期貸款展期，這樣一筆貸款沉淀的資金可能要長(zhǎng)達(dá)幾年。”劉煜輝稱(chēng)。

　　為保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，2009年金融機(jī)構(gòu)新增人民幣貸款創(chuàng)出9.59萬(wàn)億的天量，但后續(xù)帶來(lái)的資本約束、存貸比制約、地方融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)等系列壓力讓銀行頗傷腦筋，僅在一年之后，資本市場(chǎng)即迎來(lái)上市銀行的再融資大年，地方融資平臺(tái)貸款也進(jìn)入頻繁清查整頓期，高企的存貸比亦成為銀行幾年來(lái)的持續(xù)制約。

　　債務(wù)約束機(jī)制待建

    專(zhuān)家稱(chēng)，一方面，地方政府發(fā)債的絕對(duì)額還在增長(zhǎng)；另一方面，債務(wù)償還壓力隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力和財(cái)政收入增幅下滑而加大，今年的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比往年有所加大頗為默契的是，在商業(yè)銀行審慎的同時(shí)，地方政府對(duì)銀行似乎也未寄予厚望。在福建省擬定的拓寬投融資渠道計(jì)劃中，絲毫未提及如何爭(zhēng)取銀行信貸資金的支持。

　　盡管信貸資金占社會(huì)融資總量比重正呈現(xiàn)逐步下降的趨勢(shì)，但截至目前銀行信貸資金占比仍超過(guò)50%。因此，如何獲得銀行信貸資金的青睞仍將是未來(lái)各級(jí)政府難以忽略的重點(diǎn)。

　　劉煜輝認(rèn)為，商業(yè)銀行有商業(yè)目標(biāo)，要吸引商業(yè)銀行的積極投入，一個(gè)方法是在商業(yè)銀行投入未達(dá)目標(biāo)要求時(shí)，政府要給予一定的補(bǔ)貼，且這種補(bǔ)貼要進(jìn)入政府預(yù)算。同樣，要吸引規(guī)模龐大的民間資本投入到城鎮(zhèn)化的建設(shè)中來(lái)，亦要一定的收益擔(dān)保。

　　福建省政府?dāng)M拓展的另一條投融資渠道即是吸引民間資本、保險(xiǎn)資金、股權(quán)投資基金通過(guò)BOT、BT、項(xiàng)目融資等方式參與城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。

　　但在城鎮(zhèn)化大規(guī)模啟動(dòng)初期，且項(xiàng)目前景未明確之時(shí)，劉煜輝認(rèn)為如果缺乏一定的收益保障，地方政府要吸引這類(lèi)資金的大筆投入存有一定的難度。

　　不過(guò)，在吸納各路資金的同時(shí)，地方政府對(duì)其償債能力的客觀把握尤為關(guān)鍵。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署披露的信息，去年和今年地方政府債務(wù)將進(jìn)入集中償還期，約有42%的地方債務(wù)于2012年底前到期，53%的地方債務(wù)將于2013年底前到期。

　　財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所金融研究室主任趙全厚曾對(duì)媒體表示，一方面，地方政府發(fā)債的絕對(duì)額還在增長(zhǎng)。另一方面，債務(wù)償還壓力隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力和財(cái)政收入增幅下滑而加大，今年的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比往年有所加大。

　　劉煜輝則認(rèn)為現(xiàn)在地方政府的債務(wù)已有失控跡象。比如2009年金融危機(jī)時(shí)，銀行投放的幾萬(wàn)億地方融資平臺(tái)貸款已陸續(xù)到償還期，但不少地方融資平臺(tái)卻存在明顯的償債壓力。

　　因此，劉煜輝強(qiáng)調(diào)，各級(jí)政府要建立債務(wù)約束機(jī)制，即約束地方政府舉債沖動(dòng)，使其量力而為。他認(rèn)為，如果缺乏約束機(jī)制，無(wú)論是債市資金還是銀行信貸資金、民間資本的投入都難免存有風(fēng)險(xiǎn)。