唐山市豐潤區的大批小鋼廠都傍在豐白公路兩側，由于長年運輸鋼材，原本平整的豐白公路，如今已是坑坑洼洼，尤其一到雨水季節，坑洼之地立馬就會變成一個個偌大的泥潭，讓來往的車輛深陷其中。

　　當地一位鋼廠負責人對記者說：“如果按照國家規定的準入門檻，包括我們在內的許多小鋼廠都該被當做落后產能淘汰，但經歷過這么多年卻依然屹立不倒。”這里的小鋼廠曾多次被管理部門貼上封條，一連數月不許開工，但風頭一過，他們撕掉封條照干不誤。

　　而這種中國式治理產能過剩的運動，已不止一次地落入一個似乎無解的怪圈：政府一方面不斷調控產能過剩，而另一方面，一遇到宏觀經濟上的風吹草動，就把加大投資當成了救命稻草，行政審批大筆一揮，項目又上馬了。

　　本報記者采訪發現，新一輪產能過剩行業還是多年來的老面孔：鋼鐵、水泥、電解鋁……并非巧合的是，這些多是2009年金融危機時用來救經濟的“十大振興產業”，救經濟一時，后遺癥卻要更長時間來埋單。

　　如何逃離這個怪圈？新一屆政府終于有了不一樣的思路：經濟發展不能再單純地靠投資。具體的做法則是，在不足一個月時間內，取消和下放了250項行政審批事項，把政府的歸政府，市場的歸市場。

　　產能過剩頑疾

　　抑制產能過剩再一次成為國家宏觀部門調控的靶心。

　　5月13日，李克強總理在國務院召開的全國電視電話會議上強調，堅決完成遏制產能嚴重過剩行業盲目擴張等硬任務。

　　當天，張高麗副總理在內蒙古自治區調研時明確表示，嚴禁核準鋼鐵、水泥、電解鋁等產能嚴重過剩行業新增產能項目，堅決停建違規在建項目。

　　記者從發改委相關負責人處獲悉，發改委正在會同工信部積極調研并制定相關意見，并上報國務院，要按照 “消化一批、轉移一批、整合一批、淘汰一批”過剩產能的要求，制定有針對性的工作方案，積極穩妥逐步化解過剩產能。

　　今年以來，配合發改委、工信部“有關制定產能過剩意見”的編寫多次開會討論，參與者還包括鋼鐵協會、水泥協會等，要求提出整頓產業過剩的意見和措施。

　　業內人士透露，除了張高麗提到的那幾個產能嚴重過剩的行業外，多晶硅、風電設備、新材料等新興行業產能過剩問題也被納入其中。

　　而上一次國務院常務會議將抑制產能過剩作為中心議題，還要追溯到2009年8月26日，當時將鋼鐵、紡紗、電解鋁、煤化工、水泥、氧化鋁、太陽能、風能等19個行業列入產能過剩名單，而這次又增加了3個新興行業；再追溯到2006年那次調控，當時列入產能過剩或潛在過剩的行業只有10個。

　　不到7年，產能過剩的行業名單翻了一番還多。業內人士注意到，最近一段時間，光伏電池、風電設備、多晶硅等行業都出現了嚴重的產能過剩，風機產能利用率不到70%，光伏電池開工率僅為57%，多晶硅開工率更是低至35%。

　　值得一提的是，包括多晶硅、風電設備、新材料等新興行業，更是在2009年國家出臺十大產業振興規劃后，一些地方出臺一系列優惠政策鼓勵投資，最終造成了產能過剩。

　　比如，光伏產業被列入振興規劃后，到2011年，全國31個省市自治區均把光伏產業列為優先扶持發展的新興產業；600個城市中，有300個城市發展光伏太陽能產業，100多個城市建設了光伏產業基地。

　　而在上一輪4萬億投資需求增長刺激下，各地繼續盲目擴張產能，一些新開工項目未批先建或違規建設，加劇了產能過剩局面。

　　鋼鐵、水泥等行業被指為這一類擴張的典型。鋼鐵一直被列入淘汰落后產能的重點行業。截至2008年底中國粗鋼產能為6.6億噸，但到現在已接近10億噸，實際上合規的鋼鐵產能只有不到一半，而另一半產能未經國家核準。

　　以2009年初國務院出臺的《鋼鐵產業調整和振興規劃》為例，當時中央政府預測當年中國粗鋼消費為4.3億噸，但實際消費達5.7億噸。

　　“在需求預測的基礎上，國家對鋼鐵行業的產能擴張一直嚴格制定規劃，然而，由于需求屢屢突破規劃產能，因此市場的產能也屢屢突破國家規劃。”中鋼協相關負責人對本報記者說。

　　水泥也是如此。官方數據稱，2009年水泥過剩約3億噸，但到今天，水泥已過剩8億噸。

　　為何越振興越過剩

　　自從上世紀90年代告別短缺經濟后，我國便出現了產能過剩問題。十多年來，中央政府對產能過剩進行過幾次比較集中的治理，第一次在世紀之交，第二次在2003年至2006年間，第三次是2009年十部門聯合發文抑制部分行業產能過剩，但這種“運動式”的治理行動無一例外地落入到“產能越抑制越擴大”的怪圈當中。

　　更有意味的是，當年納入振興規劃的十大產業目前大多受產能過剩所困。張漢亞接受本報記者采訪時表示，雖然十大產業振興規劃也提出治理產能過剩，但在落實過程中并沒有調控到位，“不僅沒調動，實際上也調不動”，因為規劃期批復的投資形成了未來的生產能力，而治理的是過去或現在的過剩產能，況且，誰又能測算出需求有多少？

　　“造成產能過剩的原因有很多，并不能把問題歸咎于十大產業振興規劃，因為該規劃也提出產業升級、調整，淘汰落后產能，只不過，當年地方發展的積極性太高，現在回過頭來看，鋼鐵、水泥、有色等項目并沒有批那么多，是地方上后來增加的額外產能。”工信部一位副司局級官員對本報記者說。

　　地方投資存在過度膨脹的風險，是形成產能過剩的誘因之一。工信部官員認為，地方政府對投資項目土地的大包大攬、無節制的稅收優惠，助長了一些企業不思后果的產能擴張。

　　更深層次的原因則是，在不科學的財稅體制和政績考核體制下，地方政府面臨較大的增收壓力和動力，對于吸引工業投資發展經濟具有天然的沖動；同時，在投資決策過程中存在的系統性制度軟約束也助長了他們擴大經濟規模的短期行為。而且一些地方政府還可能運用非市場化手段刻意降低部分產業的進入門檻，人為地阻止地方企業破產淘汰，阻礙部分工業行業落后產能的退出，從而形成過剩產能。

　　轉變政府主導投資思路

　　在業內人士看來，這次化解產能過剩的行動與以往最大的不同是，新一屆政府更強調讓市場機制發揮作用，率先做的是簡政放權，而不是大包大攬。

　　首先是像4萬億和十大產業振興規劃這樣的短期刺激政策恐難再現舞臺。李克強13日在國務院機構職能轉變動員電視電話會議上指出，要實現今年發展的預期目標，靠刺激政策、政府直接投資，空間已不大，還必須依靠市場機制。

　　其次則體現在簡政放權上。5月16日，國務院辦公廳正式下發文件，決定取消和下放117項行政審批項目，并公布了其中104項的清單。重點是經濟領域的投資、生產經營活動項目，以及企業投資擴建民用機場，投資城市軌道等重頭項目的審批權力。

　　李克強此前也曾表示，改革不僅要取消和下放權力，還要創新和改善政府管理，管住管好該管的，放和管兩頭并進。要創新公共服務提供方式，把政府工作重點放在“保基本”上，在非基本的公共服務領域，更多發揮市場和社會組織作用。

　　對此，上述工信部官員解釋稱，新一屆領導班子想通過政府合理的“退位”與“補位”，不斷優化政府和市場有效協作的機制，降低工業領域產能過剩的風險和負面效應。

　　據悉，國家準備出臺“關于化解產能過剩指導意見”，國家發改委同工信部等多部委正對此積極調研并制定相關意見，不久將以書面形式報送國務院。

　　“政府治理產能過剩的目標不應是最終消除產能過剩，也不應簡單地壓縮產能，而是考慮如何提高競爭力。”業內人士稱。

　　不過也有業內人士擔憂，審批權的下放和取消會引發地方投資潮。對此，業內人士認為不必有太大擔心，發改委的權力被削弱，并不代表其他部門不管，上個項目還需要國土部門批地，環保不合格環保部門也不會通過，再有工信部也設置了行業準入門檻。

　　除此之外，在把市場的歸還市場后，市場規律會逐漸產生優勝劣汰效應，一個行業在充分競爭的背景下，產能自然會得到合理的分配。這和政府主導的投資結果將會完全不同。

　　據記者了解，發改委在4月底已將相關下放名單遞交有關部門，將在6月前發布發改委新修訂的政府核準投資項目目錄，這其中會涉及很多產能過剩產業的投資目錄。

　　業界認為，通過下放審批，用市場手段遏制產能過剩才是大勢所趨，并逐步建立有效的市場調控機制。但需要明確的是，行政審批放權，決不是將行政審批權限下放給地方，而是放給市場，讓市場來“審批”和“評價”，讓市場來決定哪個項目該上、哪個項目不該上。慢慢地，產能過剩的矛盾也就自然而然地解決了。

　　“投資體制改革已經先行，并且會在2015年基本完成，而化解產能過剩不僅需要改革投資體制，還需要加快改革財稅體制和政績考核體制，避免唯GDP、唯增長的思想。”業內人士建議。