深度

    產能過剩的判定標準

    “產能過剩”即生產能力過剩，指的是實際生產能力大于最佳生產能力而形成的過剩。歐美等國家一般用產能利用率或設備利用率作為產能是否過剩的評價指標。該指標等于實際產出與潛在產能(潛在產能指經濟中已經形成的產出能力，不包括我們通常所說的在建和擬建產能)之比，正常值一般應在79%~83%區間內。美聯儲認為，如果產能利用率達到85%，就可以認為實現了產能充分利用。超過90%則可以認為產能不足，有可能引起通貨膨脹。如果明顯低于79%~83%的區間，則說明可能存在產能過剩，即開工不足，可能出現通貨緊縮。

    產能過剩的主要特征

    一是周期性過剩與非周期性過剩并存。自上世紀80年代以來，我國不同行業在不同階段已經經歷了多輪產能過剩的危機，往往是某個行業或某幾個行業的產能過剩問題解決了，新的過剩行業又出現，這是市場經濟規律的作用。本輪產能過剩自2005年、2006年起凸顯，主要是在消費結構的調整和升級、工業化和城鎮化的推進過程中產生的。

    二是總量過剩與結構過剩并存。從總量看，部分行業存在產能總量過剩問題。例如，我國鋼鐵、船舶和水泥產能已居世界首位，在滿足建設需要的同時，已存在過剩趨勢。從結構看，低端、粗加工領域產能過剩，而高技術含量、高附加值領域產能不足。我國高端裝備制造業急需的特種鋼材很多還嚴重依賴進口。

    三是傳統行業過剩與新興行業過剩并存。傳統行業中，重化工業具有較強的產業拉動能力，是近年來投資的主體。2008年出臺的“4萬億元”投資大部分投往重化工業，在緩解經濟下行的同時，進一步加劇了重化工業領域的產能過剩。另外，新興行業也存在產能過剩。在培育戰略性新興產業等政策利好的刺激下，風電設備、多晶硅以及光伏等新興產業出現重復建設現象，產能過剩傾向加劇。

    產能過剩的根本原因

    當前我國部分行業的產能過剩問題，有市場經濟的一般或共性特征，也有其特殊性。主要是重化工業加速發展引發的能源、原材料工業快速擴張；體制改革尚未到位，對各類投資主體和政府部門強烈的投資意愿缺乏有效的約束；市場機制不完善，制約了落后產能的有效退出等。部分行業的產能過剩，一定程度上反映了我國工業化發展過程中，經濟體制轉型與增長方式轉變的階段性特征，同時也暴露出我國工業存在的深層次、結構性問題和矛盾。如果不能有效得到解決，這些問題和矛盾將給我國工業的中長期發展埋下嚴重隱患。

    一是不合理的經濟結構和發展方式。首先是一直以來以加工制成品出口為主，過度依賴出口的經濟結構，受國際市場需求變動影響較大，一旦遭遇國際金融危機，外需急劇萎縮，直接導致企業開工不足甚至停產。其次是重化工業占主體的產業結構也延長了產能過剩的存續時間。重化工行業的特點是產能的增加需要大量的資本投入，產品供給的彈性相對較低，產能調整難以適應快速變化的市場需求。同時，由于資產的專用性較強，產業退出壁壘較高，也使得產能很難在短期內減少。

    二是地方政府主導經濟增長的模式和受政績考核影響帶來的強烈投資偏好。在這種政府主導經濟發展的過程中，很容易出現政府行為微觀化、企業化、趨利化的傾向。由于過度追求GDP，包括土地在內的要素資源成本被人為壓低，環境成本難以內在化，加劇了投資需求。此外，由于中央政府和地方政府的職能分工和站位不同，地方政府從地方經濟增長和就業的角度出發，不可能充分考慮全國行業布局等需要，也沒有這樣的視角和能力，造成地方發展政策與國家產業政策的脫節，全國性行業布局和規劃建設難以落實。地區之間為比拼政績，容易導致重復投資建設同類項目，甚至引發惡性競爭。

    三是投資管理體制改革不到位。突出表現為，多年來我們實施的投資項目審批和行政核準，以及對投資方向和步調進行調控的規制手段，不僅不能夠消除產能過剩，反而阻礙了市場自發調節的過程。2009年，《國務院關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展若干意見的通知》已經明確規定各級投資主管部門要進一步加強鋼鐵等產能過剩行業項目審批管理，原則上不再批準擴大產能的項目，不得下放審批權限，嚴禁化整為零、違規審批。但是在執行過程中，由于地方政府與中央政府的利益存在不一致，政策效果大打折扣。據水泥行業協會的數據，2009年、2010年、2011年，每年水泥產業都以2億噸的新增產能投放市場，產能集中釋放對市場影響巨大。不難發現，中央政府的投資規制政策只有在得到嚴格執行的情況下，對投資的宏觀調控才是有效的，而在目前的體制下，中央政府的投資調控政策的有效性很難得到保障。況且，即使投資規制政策得到了執行，投資規制政策的制定者也不可能對市場需求情況作出準確的預測，難免會引發不可預期的不良后果。

    四是市場自動出清機制不健全。在成熟的市場經濟國家，主要是依靠市場機制來自動調節過剩產能。在市場機制比較完善的情況下，能源資源等要素成本基本上能夠反映在市場價格上，市場能夠對資源配置起到基礎性的調節作用，經濟活動的自由度比較大，能夠通過市場經濟的優勝劣汰實現落后產能或落后企業的自動淘汰。相比之下，我國市場經濟成熟度還不夠高。一方面，由于資源價格改革遲遲沒有到位，地方政府招商引資過程中對工業用地存在隱性補貼，使得能源資源、土地、環境等成本不能完全內部化到企業的生產成本中；另一方面，由于退出機制不健全，企業進入市場后，即便能認識到市場真實的需求情況或者遭遇市場情勢變更，但為了彌補沉沒成本，也不愿意首先退出市場，反而可能加大投資力度以扭轉發展困境

    觀察

    產能過剩的治理思路與對策

    要從根本上化解產能過剩，關鍵是調整不合理的產業結構，加快形成內生增長、創新驅動，質量型、效益型的經濟發展方式，同時建立系統性的長效機制。通過轉變政府職能和地方政府的考核導向，抑制地方政府的投資沖動，加快深化財稅體制、投資體制和資源品價格改革，真正發揮市場在優化資源配置中的基礎性作用，形成市場優勝劣汰、自動調節過剩產能的有效機制。

    一是對產能過剩行業及時加以調控和引導。在現有體制機制環境下，短期內抑制過剩產能的蔓延，可采用必要的行政調控手段，進行總量調控、嚴格禁止新增過剩產能，抑制重復投資。對于鋼鐵、水泥、平板玻璃等結構調整任務艱巨的傳統行業，以新建先進產能項目等(減)量置換的方式加快調整。

    二是改革投資管理體制，完善政績考核機制。著眼于研究解決和消除導致粗放型發展的體制因素，進一步深化行政管理體制和投資體制改革，處理好市場機制和宏觀調控的關系，將政府職能由直接干預和參與經濟發展向創造公平的市場競爭環境為主轉變。規范地方政府的投資行為，禁止用低地價、低環保標準、稅收減免等方式直接參與項目決策的激勵。嚴格控制土地開發總量，增強土地供給的透明度。取消不必要的項目審批，真正做到政企分開，企業自主決策、自擔風險。著力完善地方官員政績考核機制，將創新、綠色、可持續發展以及社會效果指標等納入地方政府考核指標體系。

    三是深化財稅等經濟體制改革。把財稅體制改革作為抑制地方政府投資沖動的突破口。深化資源性產品價格改革，建立和完善能真實反映市場供求狀況、資源稀缺程度和生態補償的價格形成機制。全面推進資源稅改革，擴大資源稅征收范圍，探索不同能耗產品的差別征稅。實施有利于結構調整的稅收政策，將目前尚未納入消費稅征收范圍、不符合節能技術標準的高能耗產品、資源消耗品納入消費稅征稅范圍，適當調整一些現行應稅消費品的稅率水平。

    四是健全和完善促進優勝劣汰、市場自動調節的機制。市場經濟的競爭機制，本身就有淘汰落后產能的條件和動力。導致目前我國產能過剩的一個原因是政府有形的手扭曲了市場，要從根本上化解產能過剩就是要讓市場機制來更多地發揮作用，促進充分競爭，形成預防產能過剩的體制基礎。要將政策著力點放到完善市場準入和退出機制上。一方面，進一步嚴格市場準入管理，重點強化“兩高一資”行業的能耗、水耗、環保、資源綜合利用，以及土地、安全等硬性約束指標，通過提升行業準入門檻，從源頭上抑制落后產能；另一方面，健全和完善產能退出機制，加強對工業企業執行環保、安全等法律法規和強制性標準的專項監督檢查，建立協調統一的管理體系，更多發揮市場機制的作用，形成落后產能退出的倒逼機制。對淘汰落后產能職工安置、轉產等給予資金和政策支持。完善企業破產制度，嘗試允許企業在獲得項目許可后推遲投資建設，并進一步給予符合準入條件的企業自由進出(尤其是自由退出)市場的權利。

    五是支持企業兼并重組和做大做強，提高行業集中度。鼓勵企業以增強核心競爭力和實現可持續發展為目標，以資本為紐帶，進行強強聯合、橫向并購或產業鏈上下游整合，改變一些行業企業規模小而散、無序競爭的狀況。做好企業兼并重組財稅、投融資、土地、社保等方面政策的貫徹落實，積極穩妥開展并購貸款和并購基金試點，加大企業并購的金融扶持力度。出臺支持企業做大做強的政策措施，提高行業集中度和整體發展水平。支持同行業企業組成產業聯盟，加強行業自律，實現限產增效。

    六是支持工業企業海外投資，轉出一批過剩產能。產業轉移也是緩解產能過剩和轉移國內長線生產能力的有效途徑，二戰后美國援建西歐的“馬歇爾計劃”，以及上世紀80年代日本推動傳統制造業向亞洲“四小龍”、中國和東盟轉移的例子皆可以證明。當然，產業轉移必須和產業升級相結合，對于大多已進入產業發展成熟階段、存在產能過剩和過度競爭的傳統制造領域或產品，通過聯合建立境外工業園區、開拓國際市場空間等方式，向海外進行產業轉移，有助于過剩產能的消化和帶動這些產業的優化升級。

    七是加強產業政策與信貸、土地、財稅、價格等政策的協同配合，促進工業轉型升級。要堅持控制增量和優化存量相結合，培育新興產業和提升傳統產業相結合，把有限的要素資源引導和集中配置到調整存量、優化增量，培育新的增長點上。特別是加強產業政策與信貸、環保、價格等政策的協同配合，通過提高市場準入門檻和環境保護標準、控制銀行信貸、實施差別性懲罰性電價等手段，下決心淘汰落后產能。健全嚴格執法和有效監督管理機制。加強產業政策的符合性審查，對符合產業政策方向和重大生產力布局的先進產能，以及傳統過剩行業的改造提升，在財稅、金融、用地、專項資金等方面給予綜合性重點支持，形成引導產業健康發展的合力。

    鏈接

    當前我國產能過剩的基本情況

    “產能過剩”在我國經濟發展的過程中頻頻出現。目前為止，我國已出現兩輪較為嚴重的“產能過剩”。

    第一次是1996年～1999年，出現產品積壓，工業企業開工嚴重不足。據統計，1996年末全國28種主要工業品生產能力有4成處于閑置狀態。據國家統計局1998年對900多種主要工業產品生產能力的普查，多數工業產品生產能力利用率在60%以下，最低的僅有10%。
    第二次是2005年至今，新一輪產能過剩問題凸現。據國家發展改革委統計，2005年底有11個行業產能過剩，其中鋼鐵、電解鋁、汽車等行業問題突出，水泥、電力、煤炭等行業也潛藏著產能過剩問題。2009年，《國務院同意發展改革委等部門關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展若干意見的通知》中指出了產能過剩的六大行業，被確定為調控和引導的重點。

    目前我國部分行業出現的產能過剩是在第二輪產能過剩沒有徹底消除的情況下，又同時面臨國際金融危機的影響，市場需求急劇萎縮，致使產能過剩問題再次凸現出來。2012年，國際貨幣基金組織(IMF)在其發布的報告中評估了中國產能過剩程度，指出中國產能利用率進一步下降到僅有60%。而依據美聯儲的數據，美國當前的全工業利用率為78.9%，而在金融危機高峰期這個比率為66.8%。這意味著中國目前的產能利用率尚不及美國2008年~2009年金融危機高峰期的水平。

    鋼鐵：目前，我國煉鋼能力超過9億噸，產能利用率僅有72%。

    水泥：目前，我國水泥產能接近30億噸，已經超過2015年25億噸的需求預期目標。

    煤化工：目前，我國在建的和擬建的煤化工項目多達104個。煤制油項目產能累計已經接近5000萬噸，天然氣項目產能累計超過1500億立方米，甲醇制烯烴產能累計超過2800萬噸。此外，如果在建的乙二醇、二甲醚等項目一旦投產，產能將在原來的數字上成倍飆升。

    風電設備：目前，國內風電整機行業產能估計在30GW～35GW之間。根據國家能源局已核準項目預計，2012年新增裝機約16.62GW，國內風電設備產能利用率在50%以下。

    此外，近年來氮肥、電石、氯堿、甲醇、塑料等一度熱銷的化工產品也因為產大于需而出現銷售困難，銅、鋁、鉛、鋅冶煉等有色金屬行業生產形勢低迷，產能過剩問題凸顯。

    視點

    如何看待產能過剩問題

    產能過剩有一個度的概念。

    就市場經濟而言，受經濟周期性波動的影響，一定的產能過剩是市場經濟的一個基本特征。適度的過剩產能有積極影響，也是市場經濟競爭的需要。在供給能力大于市場需求的情況下，市場競爭加劇，企業才會有調整結構的意愿和壓力，市場也才有條件淘汰一部分生產能力相對落后的企業。從這個意義上說，適度的過剩產能有利于強化市場競爭、提高效率和促進資源重新配置，有利于產業結構優化和升級。

    相比之下，過度的產能過剩對行業企業和宏觀經濟的中長期發展都將產生嚴重的不利影響。過度的產能過剩使惡性競爭在所難免，直接導致過剩行業企業利潤出現大幅下滑、虧損加大，并導致開工不足甚至倒閉，長期可能影響就業和社會穩定；由于行業企業的資金有相當一部分來自銀行貸款，一旦這些行業產能嚴重過剩，就會增加銀行的呆壞賬，增加金融風險；產能過剩的行業如果是國民經濟的支柱性、基礎性產業，如鋼鐵、電力等，若不能得到有效解決，將對經濟發展產生不利影響。此外，產能過剩和產業結構不合理會進一步加劇資源緊張，并使環境污染問題加重。

    因此，對于嚴重的產能過剩應予以預防，產能過剩出現后應通過多種有效措施及時抑制和化解。如果我們能夠把抑制部分行業產能過剩問題，作為我國工業結構調整、水平提升的一個契機，以科學發展觀為指導，采取長短期相結合、扶優汰劣的基本思路，從完善市場機制、深化體制改革、改進宏觀調控入手，堅決淘汰落后產能，培育扶持先進產能，就能實現重點行業的深度調整和產業升級，把產能過剩的挑戰轉化成科學發展的機遇，使工業發展邁上一個新的臺階。